Предварительное издание

РЕКОМЕНДАЦИЯ 1917 (2010)¹

Мигранты и беженцы: постоянный вызов для Совета Европы

1. Миграция по-прежнему определяет очертания европейской экономики, культуры и общества. Глобализация, лишь усугубляющая неравенство, а также недавний экономический спад, поставили новые задачи, которые следует решать не только на уровне Европейского союза, но и на уровне Совета Европы, в который входит 47 государств.

2. Вызовы, которые требуют особого внимания Совета Европы, охватывают диапазон проблем от расширения прав и защиты мигрантов, беженцев, лиц в поисках убежища и перемещенных лиц до участия в оптимизации миграции на основе целостного согласованного подхода и формирования механизмов более оперативного реагирования на вновь появляющиеся тенденции.

3. Парламентская ассамблея полагает, что этим вызовам следует уделять гораздо больше внимания при формировании политической повестки Совета Европы и определении приоритетов реформы Совета Европы. Совет Европы представляет собой организацию, основанную на определенных ценностях и созданную для защиты прав всех людей в Европе. Мигранты, беженцы, лица в поисках убежища и перемещенные лица зачастую оказываются среди наиболее уязвимых категорий населения в Европе. Следует не только расширять их права, но и отслеживать реальное обеспечение этих прав на практике.

4. Совету Европы следует сосредоточиться на тех областях, где он может привнести на общеевропейском уровне что-то свое. Его основная сила - это его стандарты прав человека и верховенства права. Еще одним достоинством Организации является то, что она объединяет опыт своих государств-членов, среди которых есть страны происхождения, транзита и назначения. Поскольку Европейский союз серьезно занимается миграционными процессами, Совету Европы следует в приоритетном порядке сосредоточиться на участвующих в этих процессах людях, а также рассмотреть вопросы миграции, убежища и перемещения в первую очередь через призму прав человека в контексте миграционных процессов.

5. Ассамблея полагает, что при определении дальнейших приоритетов и мер Организации следует уточнить приоритеты, сформулированные на Варшавском саммите глав государств и правительств стран-членов Совета Европы 2005 года и на Киевской конференции министров, отвечающих за вопросы миграции, 2008 года. Ей следует также принять во внимание рекомендации Глобальной комиссии по международной миграции 2005 года и положения Стокгольмской программы Европейского союза (2010-2014 гг.).

6. Ассамблея считает важным, чтобы Совет Европы сформулировал собственную среднесрочную стратегию в отношении миграции, предоставления убежища и перемещения в Европе. Ему следует собрать воедино все результаты работы, проделанной различными органами и секторами Организации, а также четко определить свои приоритеты, имея целью формирование общеевропейской территории, где к мигрантам и к людям, нуждающимся в защите, будут относиться в соответствии с нормами прав человека, принципами верховенства права, обеспечивая доступ к основным правам и средствам правовой защиты. В частности, такая стратегия должна расширять права человека мигрантов, лиц в поисках убежища, беженцев и перемещенных лиц на всех ключевых этапах их передвижения; содействовать культурному многообразию и повышать стандарты интеграции мигрантов и беженцев в европейские общества; совершенствовать в государствах-членах механизмы разработки и реализации политики, направленной на смягчение долгосрочных последствий миграции на общество; предусматривать активизацию мер по противодействию ксенофобии, дискриминации и торговле людьми, а также укреплению внутриорганизационного единства и сотрудничества в области миграции, предоставления убежища и перемещения.

7. Опираясь на широкий опыт во всех соответствующих секторах Организации, Ассамблея полагает необходимым разработать "горизонтальный" проект Совета Европы для мигрантов, лиц в поисках убежища и перемещенных лиц в Европе, сосредоточив основное внимание на защите их прав и содействии их интеграции.

8. Ассамблея отдает дать уважения Европейскому комитету по миграции (CDMG), высоко оценивая его деятельность по защите прав человека и достоинства уязвимых групп мигрантов, а также его деятельность по расширению возможностей мигрантов и укреплению социального единства в рамках его программы действий на 2009-2012 гг. Кроме того, Комитет заслуживает признательности за увязку вопросов миграции, развития и интеграции на основе поощрения диалога между странами происхождения, транзита и назначения. Ассамблея также отмечает деятельность других межправительственных комитетов, Конгресса местных и региональных властей и механизмов мониторинга, которые, в частности, решили многие важные вопросы, связанные с правами человека и интеграцией. Кроме того, следует отметить Комиссара по правам человека Совета Европы за его принципиальную позицию по многим вопросам миграции, представления убежища и перемещения.

9. Ассамблея также отдает дать уважения Комитету министров за рассмотрение многих вопросов, связанных с миграцией, представлением убежища и перемещением, выражая при этом сожаление, что Комитет министров до сих пор не откликнулся на призывы о создании комитета вместо упраздненного Комитета экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцам и лицам без гражданства (CAHAR), который ранее оказывал Организации исключительно ценную экспертную помощь по вопросам, касающимся предоставления убежища, беженцев и внутренне перемещенных лиц. Ассамблея отмечает, что генеральный секретарь Совета Европы предложил прекратить, приостановить и существенно сократить межправительственные мероприятия в области миграции, что может привести к созданию вакуума в межправительственной деятельности по вопросам миграции, предоставления убежища и перемещения.

10. Ассамблея признает необходимость повышения эффективности и действенности работы, проводимой Советом Европы в условиях жестких бюджетных ограничений; однако экономия средств не должна достигаться за счет ослабления защиты прав мигрантов, лиц в поисках убежища и перемещенных лиц или за счет менее эффективной интеграции этих лиц в европейское общество. Ассамблея еще раз заявляет, что Совету Европы необходим специализированный, должным образом оснащенный межправительственный орган, способный рассматривать правозащитные вопросы, касающихся мигрантов, лиц в поисках убежища, беженцев и перемещенных лиц.

11. В свете изложенного Ассамблея рекомендует Комитету министров:

11.1. ввести должность координатора по вопросам миграции, предоставления убежища и перемещения при разработке среднесрочной стратегии по вопросам миграции, предоставления убежища и перемещения и при реализации "горизонтального" проекта по мигрантам, лицам в поисках убежища и перемещенным лицам в европейских сообществах;

11.2. учредить вместо Специального комитета экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцам и лицам без гражданства (CAHAR) новый межправительственный комитет с постоянным мандатом для рассмотрения вопросов, касающихся предоставления убежища, беженцев и перемещения, или в случае завершения деятельности Европейского комитета по миграции (CDMG), сформировать новый единый межправительственный правозащитный комитет с постоянным мандатом для рассмотрения вопросов миграции, предоставления убежища, беженцев и перемещения;

11.3. Поддержать межправительственную деятельность и работу других органов Совета Европы по защите прав лиц, связанных с процессами миграции, предоставления убежища и перемещения.

12. Ассамблея рекомендует, чтобы при разработке долгосрочной стратегии по вопросам миграции, предоставления убежища и перемещения Комитет министров учитывал следующие приоритетные вопросы и необходимость:

12.1. подписать, ратифицировать и выполнять все конвенции Совета Европы, касающиеся мигрантов, лиц в поисках убежища, беженцев и перемещенных лиц, включая, в частности Европейскую конвенцию о правах человека (СЕД №5), Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств (СЕД №157), Европейскую конвенцию о правовом статусе рабочих-мигрантов (СЕД №93), Конвенцию об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (СЕД №144), Европейскую конвенцию о гражданстве (СЕД №166), Конвенцию Совета Европы о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств (СДСЕ №200) и Конвенцию Совета Европы о противодействии торговле людьми (СДСЕ №197). В тех случаях, когда основная масса государств не готова подписать и ратифицировать те или иные конвенции Комитету министров следует изучить с учетом обстоятельств возможность их пересмотра;

12.2. заполнить пробелы в существующих в настоящее время правовых стандартах Совета Европы путем разработки новых инструментов "жесткого" и "мягкого" права, а также путем осуществления практических мероприятий в отношении мигрантов, лиц в поисках убежища, беженцев и перемещенных лиц. В этой связи Комитету министров следует учитывать, в частности, следующие вопросы, некоторые из которых являются предметом рекомендаций, ранее принятых Ассамблеей:

12.2.1. включение в Европейскую конвенцию о правах человека права ходатайствовать о получении убежища;

12.2.2. пересмотр Европейской социальной хартии таким образом, чтобы сфера ее применения охватывала всех законных мигрантов, и чтобы в нее были включены по крайней мере минимальные права, гарантирующие человеческое достоинство незаконных мигрантов;

12.2.3. разработка новых стандартов и рекомендаций по интеграции мигрантов в европейские общества;

12.2.4. формирование общих стандартов предоставления минимальных прав незаконным мигрантам, а также выработка стратегий работы с незаконными мигрантами, которых нельзя или не представляется возможным отправить обратно;

12.2.5. дополнение Европейских пенитенциарных правил европейскими правилами, касающимися центров содержания мигрантов и лиц в поисках убежища;

12.2.6. разработка рекомендаций в отношении применения к незаконным мигрантам и лицам в поисках убежища мер, альтернативных содержанию под стражей;

12.2.7. рассмотрение необходимости подготовки рекомендаций в отношении "невыдворения" в свете роста числа поступающих в Европейский суд по правам человека дел о выдворении, а также проблем, связанных с действиями на море;

12.2.8. рассмотрение необходимости мониторинга качества и последовательности принимаемых в Европе решений в отношении предоставления убежища;

12.2.9. подготовка рекомендаций в отношении добровольного возвращения в дополнение к Руководству Комитета министров по вопросам принудительного возвращения, а также рекомендаций по выполнению соглашений о реадмиссии;

12.2.10. подготовка рекомендаций в отношении реинтеграции лиц, добровольно или вынужденно вернувшихся в свои страны происхождения;

12.2.11. поиск стабильных решений в отношении возвращения, интеграции на месте или переселения перемещенных лиц и гарантий защиты их прав;

12.3. укрепление европейского и международного сотрудничества с участием стран происхождения, транзита и назначения;

12.4. укрепление сотрудничества и помощь в области миграции, предоставления убежища и перемещения посредством таких мер, как:

12.4.1. поддержка финансируемой за счет добровольных взносов программы помощи государствам-членам, направленной на укрепление потенциала в области миграционной политики и планирования, особенно в европейских странах происхождения и транзита, не входящих в Европейский союз;

12.4.2. поддержка финансируемой за счет добровольных взносов программы содействия, которая позволила бы государствам-членам, куда направляются мигранты, воспользоваться опытом других государств-членов в решении сложных вопросов интеграции;

12.4.3. укрепление сотрудничества с основными структурами, действующими в области миграции и предоставления убежища, в частности, с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев (ВКБ ООН), Международной организацией по миграции (МОМ), Международной организацией труда (МОТ), Международным комитетом Красного креста (МККК), а также с международными и национальными неправительственными организациями;

12.4.4. укрепление сотрудничества с Европейским союзом, в частности, в свете недавно принятой Стокгольмской программы и деятельности таких учреждений как Frontex, Агентство по основным правам и Европейское бюро по поддержке лиц в поисках убежища, которое предполагается создать в ближайшем будущем;

12.5. активизировать усилия, направленные на то, чтобы помочь мигрантам лучше понять не только свои права, но и свои обязанности, с тем чтобы более эффективно обеспечить их интеграцию и положительное отношение к ним со стороны принимающего общества;

12.6. повысить действенность и наглядность работы Совета Европы в отношении прав мигрантов, лиц в поисках убежища, беженцев и перемещенных лиц посредством:

12.6.1. публикации сборника стандартов прав человека Совета Европы, применимых к мигрантам, лицам в поисках убежища, беженцам и перемещенным лицам;

12.6.2. оказания поддержки в создании интерактивного веб-сайта по вопросам миграции и предоставления убежища, который поддерживали бы различные сектора Совета Европы, занимающиеся данными вопросами;

12.6.3. поддержки и укрепления деятельности неформальной внутренней Рабочей группы Совета Европы по миграции, которая представляет собой механизм связи между различными секторами Организации, занимающимися вопросами миграции и предоставления убежища.

13. Ассамблея призывает Комиссара по правам человека Совета Европы и далее считать приоритетными в своей деятельности вопросы прав мигрантов, лиц в поисках убежища, беженцев и перемещенных лиц.

14. Ассамблея предлагает Комитету министров не позднее чем через два года доложить Ассамблее о ходе выполнения настоящей рекомендации.