Предварительное издание

РЕЗОЛЮЦИЯ 1729 (2010)¹

Защита разоблачителей

1. Парламентская ассамблея признает значение разоблачителей – неравнодушных людей, подающих сигналы тревоги с тем, что бы пресечь нарушения, создающие угрозу для сограждан. Это является средством повышения подотчетности и усиления борьбы с коррупцией и бесхозяйственностью - как в государственном, так и в частном секторе.

2. Потенциальных разоблачителей зачастую отпугивает страх подвергнуться репрессиям или опасение того, что их сигналы останутся без ответа, что противоречит заинтересованности общества в обеспечении эффективности управления и подотчетности как в государственных делах, так и в частном бизнесе.

3. После целой серии бедствий, которые вполне можно было бы предотвратить, в Соединенном Королевстве было принято прогрессивное законодательство по защите разоблачителей, действующих в интересах общества. Аналогичное законодательство уже многие годы действует в США, и полученные благодаря ему результаты в целом положительны.

4. В большинстве государств-членов Совета Европы отсутствует комплексное законодательство о защите разоблачителей, хотя многие нормы, отражающие различные аспекты деятельности разоблачителей, нашли свое отражение в законах, регулирующих трудовые отношения, уголовный процесс, деятельность СМИ, и в конкретных мерах по борьбе с коррупцией.

5. Разоблачение всегда требует смелости и решительности. Но разоблачители должны быть уверены, что их сигнал будет услышан, а сами они не будут подвергать опасности свое благополучие и благополучие своей семьи. В соответствующем законодательстве должна прежде всего обеспечиваться безопасная альтернатива молчанию, и при этом у потенциальных разоблачителей не должно создаваться ложной уверенности в собственной безопасности.

6. Ассамблея призывает все государства-члены провести анализ своего законодательства о защите разоблачителей, руководствуясь при этом следующими принципами:

6.1. Законодательство о защите разоблачителей должно быть комплексным:

6.1.1. под определение подлежащих защите сообщений должны подпадать добросовестные сигналы о разного рода незаконных деяниях включая все виды серьезных нарушений прав человека, затрагивающих или угрожающих жизни, здоровью, свободе и иным законным интересам граждан как субъектов государственного управления или налогоплательщиков, акционеров, сотрудников или клиентов частных компаний;

6.1.2. поэтому законодательство должно распространяться на разоблачителей как в государственном, так и в частном секторе, включая военнослужащих и сотрудников спецслужб, и

6.1.3. оно должно содержать кодифицирующие нормы в следующих сферах законодательства:

6.1.3.1. трудовое право – в частности, в вопросах защиты от несправедливого увольнения и других мер возмездия, затрагивающих трудовые отношения;

6.1.3.2. уголовное право и уголовный процесс – в частности, в вопросах защиты от уголовного преследования за клевету, раскрытие государственной или коммерческой тайны, а также защиты свидетелей;

6.1.3.3. законодательство о СМИ – в частности, в вопросах защиты источников информации, используемой журналистами; и

6.1.3.4. в отношении конкретных антикоррупционных мер, в том числе предусмотренных в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (СЕД No. 174).

6.2. Законодательство о защите разоблачителей должно быть ориентировано на обеспечение безопасной альтернативы молчанию.

6.2.1. Оно должно создавать для руководителей государственных и частных структур должные стимулы к созданию внутренних процедур работы с разоблачителями, обеспечивающих, чтобы:

6.2.1.1. сведения, касающиеся возможных проблем, должным образом расследовались, а соответствующая информация своевременно доводилась до высшего руководства, при необходимости в обход обычной системы субординации; и

6.2.1.2. личности разоблачителей раскрывались только с их согласия или только в целях устранения серьезной опасности, непосредственно угрожающей интересам общества.

6.2.2. Данное законодательство должно обеспечивать любому лицу, добросовестно использующему существующие внутренние каналы разоблачения, защиту от любой формы возмездия (несправедливого увольнения, преследования или любого иного наказания или дискриминации).

6.2.3. Если внутренние каналы отсутствуют или не функционируют должным образом, или при наличии обоснованных сомнений в их надлежащем функционировании в силу проблемы, вскрытой разоблачителем, аналогичную защиту следует обеспечить для внешних каналов разоблачения, включая СМИ.

6.2.4. Должно считаться, что разоблачитель действует добросовестно, если у него имеются разумные основания полагать, что сообщенная им информация достоверна, даже если впоследствии оказывается, что это не так, при условии, что он не преследовал при этом противозаконных или неэтичных целей.

6.2.5. Соответствующее законодательство должно обеспечивать добросовестным разоблачителям надежную защиту от любой формы возмездия через правоприменительный механизм расследования поступающих от разоблачителей жалоб и предъявления работодателям требований о принятии корректирующих мер, в том числе с применением временных средств защиты до проведения полного рассмотрения дела, а также выплатой надлежащей финансовой компенсации, если последствия возмездия не могут быть устранены в необходимой степени.

6.2.6. Оно также должно создавать отрицательные стимулы для тех, кто мстит разоблачителям. Подвергающиеся гонениям разоблачители должны иметь возможность предъявлять своим преследователям встречные иски с целью смещения их с должности или применения в отношении них иных санкций.

6.2.7. Система работы с разоблачителями также должна предусматривать надлежащую защиту от недобросовестных обвинений.

6.3. Что касается бремени доказательства, работодатель должен представить неопровержимые доказательства того, что меры, принятые в ущерб интересам разоблачителя, не обусловлены действиями разоблачителя.

6.4. Действие соответствующего законодательства и его влияние на эффективную защиту разоблачителей должно отслеживаться и регулярно оцениваться независимыми органами.

7. Ассамблея подчеркивает, что необходимое совершенствование законодательства должно сопровождаться общим улучшением отношения к деятельности разоблачителей, которая более не должна ассоциироваться с нелояльностью и предательством.

8. Она признает важную роль неправительственных организаций, которые способствуют общему позитивному изменению отношения к деятельности разоблачителей и консультируют работодателей, желающих внедрить у себя внутренние процедуры работы с разоблачителями, потенциальных разоблачителей, а также жертв возмездия.

9. С тем чтобы подать пример, Ассамблея предлагает Совету Европы внедрить у себя действенные процедуры работы с разоблачителями в системе как самого Совета, так и его частичных соглашений.