Предварительное издание

Пороги и другие элементы избирательных систем, влияющие на репрезентативность парламентов в государствах-членах Совета Европы

Резолюция 1705 (2010)¹

1. Парламентская ассамблея ссылается на шаги, ранее предпринятые ею в связи с избирательным процессом, в частности на резолюции 1546 (2007) "Кодекс поведения политических партий", 1591 (2007) "Дистанционное голосование", 1590 (2007) "Тайное голосование", 1547 (2007) "О состоянии прав человека и демократии в Европе", 1647 (2008) "Состояние демократии в Европе", 1653 (2009) "Электронная демократия", а также документ 11628 "Функционирование демократических институтов в Европе и проведение процедуры мониторинга Ассамблеи".

2. Кроме того, Ассамблея приветствует результаты, достигнутые в других секторах деятельности Совета Европы в избирательной сфере, в частности деятельность Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) и разработанный ею "Свод рекомендательных норм при проведении выборов".

3. Ассамблея высоко оценивает результаты проведенного Советом Европы в 2009 году в Киеве (Украина) Форума за будущее демократии, посвященного функционированию избирательных систем.

4. Право каждого гражданина быть представленными в процессе принятия политических решений, а также репрезентативность избранных органов представляют собой ключевые принципы современной демократии. Избранное собрание должно отражать политический состав электората, а также другие важные аспекты, такие как географию, пол, национальность и другие особенности, характеризующие ту или иную группу населения, включая возраст или какие-то конкретные факторы, делающие данную группу населения уязвимой. Легитимность демократической системы в значительной степени зависит от уверенности всех слоев общества в том, что они обладают достаточным доступом к институтам власти.

5. Свободные и справедливые выборы представляют собой необходимое предварительное условие представительной демократии, являясь решающим фактором, обеспечивающим уважение воли народа при формировании законодательной и исполнительной власти на всех уровнях.

6. Выбор избирательной системы является одним из наиболее важных институциональных решений для любой демократии. Избирательная система, несомненно, влияет на репрезентативность и в целом оказывает серьезное воздействие на политическую жизнь в стране. Различные системы голосования могут давать существенно различающиеся результаты. Они в значительной степени предопределяют целый ряд административных вопросов, включая формирование правительства.

7. В государствах-членах Совета Европы действуют избирательные системы различных типов, причем каждая из них имеет свои преимущества и недостатки. Не существует какой-либо единой модели, которую можно было бы рекомендовать всем странам в качестве наилучшей. Выбор зависит от целого ряда факторов, включая исторические условия, а также особенности политических и партийных систем.

8. Цель Ассамблеи заключается в том, чтобы сформировать общее понимание принципов, которые в соответствии с демократическими стандартами позволяют считать выборы "справедливыми и свободными" независимо от типа избирательной системы, а также в том, чтобы обеспечить соблюдение этих принципов при проведении всех выборов на пространстве Совета Европы, создав таким образом самую большую в мире зону свободных и справедливых выборов.

9. Одним из предварительных условий любых свободных и справедливых выборов является наличие здоровой демократической среды и, в частности, обеспечение основных свобод, таких как свобода объединения, свобода выражения мнения, свобода прессы и т.д. Критерии оценки того, можно ли считать выборы свободными и справедливыми, были сформулированные Ассамблеей в целом ряде ее докладов о наблюдении за выборами в государствах-членах Совета Европы и за его пределами.

10. В демократическом государстве должна быть обеспечена возможность выразить максимально большое количество мнений. Лишение тех или иных слоев населения права быть представленными является пагубным для демократических систем.

11. Важным аспектом справедливого представительства является гендерное равенство в процессе принятия решений. Ассамблея подчеркивает, насколько важно гарантировать женщинам справедливый доступ в избираемые органы. Это может потребовать принятия определенных переходных мер, включая введение квот.

12. Столь же пагубными для демократии являются любые другие формы дискриминации в ходе избирательного процесса в отношении лиц, принадлежащих либо к меньшинствам, либо к каким-то другим уязвимым группам населения.

13. Серьезно влияют на репрезентативность избираемых органов, а, следовательно, и на легитимность всей политической системы, внутрипартийная демократия и процедуры предварительного отбора кандидатов для участия в выборах. Партии, даже в одной стране, применяют самые разнообразные внутренние процедуры.

14. Выбор избирателем из списка кандидатов, предложенного определенной политической партией, лица, которое будет представлять его, должен реально влиять на конечный результат. Этот вопрос вызывает особую озабоченность, когда речь идет о заполнении вакантных мест. Применяемые некоторыми партиями процедуры предусматривают, что преемником отнюдь необязательно является кандидат, получивший наибольшее число голосов. Внутрипартийные процедуры преемства должны учитывать личный выбор избирателя.

15. Ассамблея напоминает о своей резолюции 1546 (2007) "Кодекс поведения политических партий" и призывает политические партии государств-членов Совета Европы поддержать заложенные в нем принципы, в частности, принципы, касающиеся внутрипартийной транспарентности при выдвижении кандидатов, ясных и справедливых правил финансирования кампаний, а также замещения вакантных мест.

16. Нормы, регламентирующие проведение избирательных кампаний, и в частности финансирование, раскрытие партиями и кандидатами финансовой информации, свободу СМИ, доступ к СМИ и информации, а также системы обжалования и апелляций, обеспечивающие оперативное разрешение споров, должны соответствовать демократическим стандартам.

17. Многим государствам-членам Совета Европы следует пересмотреть и усовершенствовать свои процедуры голосования. Следует рассмотреть возможность использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и внедрения различных форм электронного голосования, включая дистанционное электронное голосование.

18. Транспарентные и последовательные нормы, регламентирующие работу избирательных комиссий и порядок их формирования, обеспечивающие сбалансированный и беспристрастный состав, а также подготовку официальных лиц, призваны гарантировать высокую степень беспристрастности, независимости и профессиональной компетентности.

19. Одним из важных элементов, вселяющих доверие к избирательной системе, является наблюдение за выборами. Нормы, регламентирующие процесс наблюдения, статус внутренних и международных наблюдателей, а также эффективные процедуры апелляции должны основываться на принятой Организацией Объединенных Наций Декларации принципов международного наблюдения за выборами и Кодексе поведения международных наблюдателей.

20. Повышение доверия к избирательной системе может в значительной степени способствовать росту интереса граждан к политическому процессу в целом и, как следствие, преодолению возникающего у них ощущения политической досады и неудовлетворенности.

21. Ассамблея полагает, что Совет Европы может в значительной степени способствовать достижению этой цели, шире пропагандируя эти принципы и обеспечивая их соблюдение в государствах-членах. Необходимы дополнительные меры нормативного характера, обмен эффективными методами работы, а также совершенствование контроля и последующих мер.

22. В связи с этим Ассамблея призывает государства-члены Совета Европы:

22.1. способствовать формированию единого понимания принципов, которые в соответствии с демократическими стандартами позволяют считать выборы "справедливыми и свободными" независимо от типа избирательной системы, а также обеспечить соблюдение этих принципов;

22.2. обеспечить наличие здоровой демократической среды, включая полное соблюдение основных свобод, таких как свода объединения, свобода выражения мнения и свобода прессы, в соответствии с критериями оценки, позволяющими считать выборы свободными и справедливыми;

22.3. рассмотреть возможность снижения установленных законом порогов, превышающих 3%, и устранения других препятствий, включая большие финансовые депозиты, лишающие малые партии и независимых кандидатов возможности быть представленными в избираемых органах;

22.4. укрепить национальные механизмы с целью расширения сбалансированного доступа к избираемым органам женщин и мужчин, а также рассмотреть возможность принятия в соответствующих случаях переходных мер, таких как установление квот;

22.5. отменить устаревшие положения, лишающие некоторые категории населения (например, некоторые категории заключенных) права голоса;

22.6. рассмотреть, если этого еще не сделано, возможность предоставления иммигрантам, на законных основаниях проживающих в стране, права голоса при проведении региональных и местных выборов;

22.7. обеспечить, чтобы законодательная база способствовала соблюдению политическими партиями принципов внутрипартийной демократии;

22.8. обеспечить, чтобы все нормы, регламентирующие проведение избирательных кампаний, и в частности финансирование, раскрытие партиями и кандидатами финансовой информации, доступ к СМИ и информации, функционирование систем обжалования и апелляций, обеспечивающих оперативное разрешение споров, соответствовали демократическим стандартам;

22.9. проанализировать различные формы процедур голосования с целью их совершенствования, а также рассмотреть возможность использования ИКТ-инструментов и внедрения различных форм электронного голосования, включая дистанционное голосование, если этого еще не сделано;

22.10. рассмотреть вопрос о том, можно ли считать приемлемыми, с учетом норм демократии, существующие национальные процедуры замещения членов законодательных собраний;

22.11. обеспечить, чтобы положения, регламентирующие работу избирательных комиссий и порядок их формирования, а также обеспечивающие их сбалансированный и беспристрастный состав, соответствовали демократическим стандартам;

22.12. выполнять положения принятой Организацией Объединенных Наций Декларации принципов международного наблюдения за выборами.

23. Она также призывает политические партии государств-членов Совета Европы:

23.1. соблюдать принципы Кодекса поведения политических партий, в частности принципы, касающиеся внутрипартийной демократии, транспарентности и подотчетности;

23.2. принять справедливые и транспарентные правила отбора и выдвижения кандидатов в избираемые органы, и в частности поощрять выдвижение кандидатов от недопредставленных групп, таких как молодежь, меньшинства, иммигранты или инвалиды;

23.3. разработать долгосрочную стратегию, включая конкретные проекты и учебные мероприятия, с целью укрепления уверенности, повышения уровня знаний и опыта недопредставленных групп;

23.4. изучить опыт политических партий, которые ввели квоты при отборе и выдвижении кандидатов для участия в выборах, и рассмотреть возможность воспользоваться этим опытом в собственной практике;

23.5. установить справедливые и транспарентные правила финансирования кампаний, отвечающие соответствующим положениям внутреннего законодательства; разработать внутренние правила, которые дополняли бы и укрепляли национальное законодательство, в частности в отношении транспарентности и подотчетности;

23.6. установить четкие и справедливые правила замещения вакантных должностей в избираемых органах;

23.7. соблюдать принцип "справедливой игры" и установить общие стандарты поведения в ходе избирательных кампаний.

24. Предлагает членам парламентских делегаций в Ассамблее:

24.1. включить вопрос о стандартах, применяемых на различных этапах избирательного процесса, в работу своих национальных парламентов;

24.2. инициировать анализ внутрипартийных процедур в избирательной сфере в своих политических партиях;

24.3. пропагандировать деятельность и материалы Ассамблеи в избирательной сфере и, в частности, результаты Форума за будущее демократии.

25. Ассамблея выступает за продолжение Венецианской комиссией ее ценной работы в избирательной сфере.

26. Ассамблея призывает участников Форума за будущее демократии учитывать и трансформировать общие выводы Форума в конкретные действия.

27. Ассамблея преисполнена решимости отслеживать вопрос об избирательных системах в его различных аспектах и способствовать достижению адекватных решений на парламентском уровне в государствах-членах Совета Европы.