Предварительное издание

РЕЗОЛЮЦИЯ 1744 (2010)¹

Внеинституциональные участники демократической системы

1. Парламентская ассамблея напоминает, что основная роль и обязанность Совета Европы заключаются в соблюдение и развитии плюралистической демократии в Европе. Организация должна и далее тщательно отслеживать новые веяния и предвосхищать тенденции эволюции нашего общества, чтобы выявлять и устранять недостатки, повышая качество демократии, являющейся высочайшей ценностью для всех европейцев.

2. Как уже было указано в предшествующих резолюциях, Ассамблея по-прежнему озабочена падением уровня общественного интереса к политике и участию в политической деятельности, а также утратой гражданами доверия к государственным и политическим институтам.

3. При этом она отмечает, что традиционные государственные и политические институты – парламенты, правительства, судебные органы, а также политические партии – не являются единственными участниками демократических политических процессов. В современном демократическом обществе существует множество других участников, которые не связаны с традиционными ветвями существующей власти, но при этом оказывают влияние на процесс формирования данных институтов и процесс принятия ими политических решений.

4. В число таких внеинституциональных участников демократической системы могут входить профсоюзы, официально признанные консультативные структуры, бизнес-сообщество, группы лиц, объединенных общими интересами и оказывающих влияние на политику, правозащитные организации, лоббистские круги и влиятельные структуры. Кроме того в политических процессах важную роль играют средства массовой информации. Организации гражданского общества (благотворительные организации, некоммерческие и неправительственные организации, добровольческие объединения), а также религиозные организации, зачастую преследующие политические цели и стремящиеся влиять на политические решения. И наконец, не стоит недооценивать попытки групп, вовлеченных в нелегальную деятельность, влиять на принятие политических решений.

5. Кроме того на политику могут сильно влиять действия и решения различных хозяйствующих субъектов (промышленные компании, банки, страховые компании, инвестиционные фонды, кредитные рейтинговые агентства и т.д.), которые требуют политический реакции институциональных структур

6. Хотя влияние внеинституциональных структур на политические процессы явление не новое, но за последние годы как его масштаб, так и его видимые проявления значительно выросли, особенно с развитием информационных и коммуникационных технологий. В связи с этим Ассамблея считает, что роль внеинституциональных структур нуждается в более четком осознании, особенно в вопросах, касающихся воздействия на демократические институты и процедуры, и должна приниматься во внимание в процессе укрепления и совершенствования демократии.

7. Ассамблея решительно поддерживает политический плюрализм как один их ключевых принципов подлинной демократии. В этой связи она отмечает, что при определенных условиях деятельность внеинституциональных участников может идти на пользу функционированию демократической политической системы, поскольку такие участники:

7.1. создают базу для объединения граждан и совместного выражения ими мнений и защиты своих интересов;

7.2. содействуют участию в общественной жизни более широкого круга граждан и предоставляют возможности участия в политическом процессе;

7.3. устанавливают связь между гражданами и политическими институтами;

7.4. дают возможность более успешно выражать конкретные интересы и потребности, в том числе интересы и потребности различных меньшинств;

7.5. предоставляют экспертную информацию, относящуюся к сфере их деятельности, для принятия обоснованных политических решений;

7.7. предоставляют дополнительные каналы общественного контроля за принятием и исполнением политических решений.

8. В то же время Ассамблея считает, что некоторые аспекты деятельности внеинституциональных структур, направленные на оказание воздействия на принятие политических решений, могут вызывать озабоченность с точки зрения основных принципов демократии.

9. В частности, зачастую вызывает сомнение легитимность внеинституциональных структур, поскольку их полномочия не признаны всем обществом; аудитория их сторонников ограничена и трудно определяема. При этом реальное влияние и авторитет таких участников может значительно превосходить их легитимность и выходить за рамки их социальной базы.

10. Недостаточная прозрачность внутреннего функционирования внеинституциональных структур и их взаимоотношений с государственными институтами и официальными лицами может вызывать подозрения в политической коррупции и тем самым наносить еще больший ущерб имиджу политических институтов и подрывать доверие к ним. Кроме того, внеинституциональные структуры не подлежат никакой подлинно демократической подотчетности.

11. Стараясь повлиять на политические процессы в преследуемых ими узкогрупповых интересах, внеинституциональные структуры стремятся изменить баланс интересов, сложившийся в результате нормальных политических процессов. В результате воля народа может быть извращена, принцип политического равенства граждан подвергнут опасности, а доверие общества к демократическому процессу принятия решений еще более подорвано.

12. Хотя средства массовой информации не относятся к государственным институтам, их часто именуют "четвертой властью" из-за их влияния на общественное мнение, и как следствие, на политический процесс. Свободные средства массовой информации, отражающие плюрализм мнений, являются одним из краеугольных камней демократического общества, поскольку благодаря им распространяется достоверная информация, необходимая для принятия решений.

13. В то же время средства массовой информации как инструмент политического влияния могут использоваться во зло, если они служат для распространения избирательной или тенденциозной информации и дезинформации в целях манипулирования общественным мнением в узкогрупповых интересах или в интересах частного бизнеса.

14. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея вновь подтверждает свою озабоченность, ранее уже высказанную в резолюции 1547 (2007), в связи с тем, что средства массовой информации во многих случаях стремятся подменить собой политические партии, формируя политическую повестку дня, монополизируя обсуждение политических вопросов, порождая политических лидеров и предопределяя их выбор. Кроме того, Ассамблея считает, что присвоение себе роли верховного судьи, к чему склонны некоторые СМИ, может нанести серьезный вред политическому процессу.

15. Ассамблея считает, что политическим и государственным институтам следует более активно привлекать различные внеинституциональные структуры и рядовых граждан к участию в процессе принятия решений. Однако, чтобы повысить доверие общества к институтам государственного управления и тем самым укрепить демократию и верховенство права, процесс принятия решений должен обрести большую прозрачность.

16. Люди обладают демократическим правом знать о тех участниках демократической системы, которые имеют доступ к принятию государственных решений с целью повлиять на них. Любое влияние, оказываемое без соблюдения условий полной прозрачности, должно считаться подозрительным и наносящим урон демократии.

17. Таким образом, демократические институты должны отвергать любые попытки непрозрачным образом повлиять на политические решения.

18. Ассамблея ссылается на рекомендацию 1908 (2010) "О лоббировании в демократическом обществе (Европейский кодекс поведения при лоббировании)" и вновь повторяет содержащиеся в ней предложения.

19. При этом Ассамблея считает, что влияние внеинституциональных структур на принятие политических решений нуждается в дальнейшем изучении, в том числе в рамках форума Совета Европы "За будущее демократии".

20. Исходя из изложенного, Ассамблея призывает Европейскую комиссию за демократию через право (Венецианская комиссия) изучить данный вопрос, в частности, относительно:

20.1. масштаба вовлеченности внеинституциональных структур в политический процесс в государствах-членах Совета Европы, а также на международном уровне;

20.2. воздействия этих участников на функционирование демократических институтов и на легитимность демократического политического процесса;

20.3. существующих правовых рамок такой деятельности в государствах-членах Совета Европы и целесообразности принятия мер по разработке дополнительных стандартов на национальном и европейском уровнях.

21. Ассамблея постановляет вернуться к рассмотрению вопроса об внеинституциональных участниках демократической системы на основании выводов Венецианской комиссии.