Предварительное издание

Функционирование демократических институтов в Украине

РЕЗОЛЮЦИЯ 1755 (2010)¹

1. Парламентская ассамблея приветствует активизацию законодательной деятельности в Украине после проведенных в 2010 году президентских выборов и создания новой правящей коалиции, что могло бы привести к политической стабильности. Она полагает, что политическая стабильность составляет принципиальное условие для укрепления демократии в Украине. Наряду с этим она обеспокоена тем, что эта относительная стабильность непрочна, поскольку глубинные, системные причины нестабильности, которые были бичом страны в последние годы, не устранены.

2. Ассамблея подтверждает, что единственным путем обеспечения прочной политической стабильности является внесение изменений в конституцию, устанавливающих четкое разделение властей, а также подлинную систему сдержек и противовесов между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти, а также внутри них.

3. Принимая к сведению озабоченности, высказанные в отношении концентрации полномочий новой властью в Украине, Ассамблея полагает, что консолидация власти новой администрацией, если она достигается в соответствии с демократическими принципами, понятна, а во многих случаях – даже желательна, но при этом она предостерегает, что такая консолидация не должна вести к монополизации власти одной политической силой, так как это подорвало бы демократическое развитие страны.

4. Ассамблея тепло приветствует тот факт, что власти проявляют первоочередное внимание и политическую волю к выполнению Украиной ее остающихся обязательств перед Советом Европы, принятых при вступлении в Организацию. Ассамблея предлагает властям полную поддержку в их усилиях по осуществлению масштабного и далеко идущего пакета реформ, которые необходимы для выполнения обязательств Украины, взятых ею на себя при вступлении и связанных с членством в Организации.

5. Ассамблея обеспокоена тем, что торопливость в проведении властями этих реформ может негативно сказаться на соблюдении надлежащих демократических принципов, а в итоге и на качестве самих реформ. Выполнение остающихся обязательств, связанных со вступлением в Совет Европы, требует проведения ряда далеко идущих и сложных реформ, которые окажут глубокое воздействие на украинское общество. Поэтому успешное выполнение этих реформ возможно, только если они будут опираться на широкий политический консенсус и общественную поддержку. А это, в свою очередь, возможно лишь при строгом соблюдении парламентских процедур и демократических принципов.

6. Тесное сотрудничество с Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) имеет принципиальное значение с точки зрения полного соответствия готовящихся в настоящее время пакетов законодательных реформ европейским стандартам и ценностям. Поэтому Ассамблея призывает власти и руководство Верховной Рады Украины обеспечить направление в Венецианскую комиссию запроса о вынесении заключения по окончательным вариантам законопроектов перед их принятием в последнем чтении.

7. Различные вопросы, которые охватывает недавняя инициатива по проведению реформ, уже подробно рассматривались Ассамблеей в предыдущих резолюциях, посвященных Украине. Подтверждая свою позицию по этим реформам, Ассамблея в отношении, в частности:

7.1. законодательной реформы:

7.1.1. подтверждает свою рекомендацию о принятии в Украине единого избирательного кодекса и приветствует направление проекта такого единого кодекса в Верховную Раду для принятия;

7.1.2. полагает, что избирательная реформа должна не только влечь за собой принятие нового избирательного кодекса, но и создание новой избирательной системы, и подтверждает свои рекомендации о создании избирательной системы, предусматривающей пропорциональную систему выборов по открытым спискам и различным региональным избирательным округам;

7.1.3. подтверждает, что императивный мандат, введенный поправками в конституцию в 2004 году, противоречит европейским демократическим стандартам;

7.1.4. призывает все политические силы страны выполнить свои обещания по реформированию законодательной базы проведения выборов и продемонстрировать соразмерную политическую волю к принятию единого избирательного кодекса и новой избирательной системы в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии и Ассамблеи задолго до проведения следующих парламентских выборов;

7.1.5. призывает власти принять поправки к Закону о политических партиях, касающиеся финансирования политических партий, которые будут полностью соответствовать европейским стандартам, в особенности, в отношении прозрачности партийного финансирования, и рассмотреть дополнительные меры, направленные на снижение зависимости политических партий от экономических и коммерческих интересов;

7.2. реформы прокуратуры:

7.2.1. напоминает, что Украина при вступлении в Совет Европы взяла на себя следующее обязательство: «роль и функции прокуратуры изменятся (особенно в части осуществления общего контроля за состоянием законности), в результате чего этот институт превратится в орган, соответствующий стандартам Совета Европы», и сожалеет, что данное обязательство все еще остается невыполненным;

7.2.2. подтверждает, что осуществление прокуратурой Украины общенадзорной функции противоречит европейским стандартам и что в силу выполнения этой функции ее полномочия намного превышают те, что необходимы в условиях демократического государства;

7.2.3. призывает власти и Верховную Раду в кратчайшие сроки и в тесном согласовании с Венецианской комиссией принять закон о прокуратуре, полностью соответствующий европейским стандартам и ценностям;

7.2.4. полагает, что поправки к конституции имеют важнейшее значение с точки зрения снятия с прокуратуры надзорной функции и реформирования этого института в соответствии с обязательствами, взятыми на себя Украиной при вступлении в Совет Европы;

7.2.5. рекомендует, чтобы в качестве альтернативы надзорной функции была расширена роль уполномоченного по правам человека и создана система бесплатной юридической помощи;

7.3. реформы судебной системы:

7.3.1. полагает, что реформа суда и судебной системы имеет принципиальное значение для укрепления верховенства права в Украине, и подтверждает свою позицию о том, что эта реформа должна быть направлена, в частности, на искоренение всех форм коррупции в судебной системе при обеспечении независимости судов;

7.3.2. полагает, что закон Украины «О судебной системе и о статусе судей» является краеугольным камнем реформы судебной системы и имеет ключевое значение для обеспечения независимости судебной системы. Поэтому она глубоко сожалеет, что этот закон был принят и введен в действие в большой спешке в июле 2010 года, не дожидаясь заключения Венецианской комиссии, с просьбой о вынесении которого ранее обратился министр юстиции Украины;

7.3.3. призывает власти привести в соответствие с европейскими стандартами систему подготовки судей и институтов профессиональной подготовки. С этой целью необходимо, чтобы подготовка судей стала частью судебной ветви власти, а контроль и надзор за ней осуществлялся независимым органом судебного самоуправления в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии;

7.3.4. просит власти принять все меры к тому, чтобы в законах «О судебной системе и о статусе судей» и «О внесении поправок в законодательные акты» в части предотвращения злоупотребления правом обжалования были учтены рекомендации или озабоченности, которые могут быть высказаны в будущих заключениях Венецианской комиссии, с внесением в эти законы соответствующих изменений;

7.3.5. считает, что без поправок в конституцию будет невозможно реформировать судебную систему в соответствии с европейскими стандартами и ценностями;

7.3.6. призывает власти провести реформу адвокатуры и создать профессиональную коллегию адвокатов в соответствии обязательствами, принятыми Украиной при вступлении в Совет Европы;

7.3.7. просит власти в кратчайшие сроки принять новый уголовно-процессуальный кодекс, обратиться в Совет Европы за экспертизой проекта данного кодекса и снять все возможные озабоченности до его принятия в заключительном чтении;

7.3.8. призывает власти обеспечить достаточное финансирование судебной системы из государственного бюджета, поскольку нынешняя ситуация хронического недофинансирования повышает потенциал коррупции и подрывает верховенство права;

7.4. борьбы с коррупцией:

7.4.1. сожалеет о решении Верховной Рады отложить до 2011 года введение в действие пакета антикоррупционного законодательства, разработанного при содействии Совета Европы, а также о вето, наложенном предыдущим президентом на закон о противодействии отмыванию денег. Ассамблея приветствует принятие Верховной Радой закона «О предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», вступившего в силу 20 августа 2010 года;

7.4.2. приветствует то первоочередное внимание, которое новый президент уделяет борьбе с коррупцией, и призывает его обеспечить безотлагательное введение в действие вышеуказанного пакета антикоррупционного законодательства и скорейшее выполнение всех рекомендаций Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), высказанных в докладе по итогам первого и второго раундов оценки;

7.4.3. призывает Верховную Раду принять находящиеся на рассмотрении в парламенте законы о конфликте интересов и этике в деятельности публичных служащих, о декларировании имущества публичными служащими, а также о доступе к публичной информации, после получения заключения Венецианской комиссии по этим законопроектам;

7.5. гражданского общества:

7.5.1. подчеркивает значение гражданского общества для демократического развития Украины и в связи с этим просит власти ускорить принятие нового закона об организациях гражданского общества с целью устранения недостатков, отмечаемых в действующем законодательстве о неправительственных организациях;

7.5.2. просит Верховную Раду принять закон «О порядке организации и проведения мирных мероприятий» на основе замечаний и рекомендаций Венецианской комиссии.

8. Ассамблея выражает обеспокоенность в связи с ростом числа достоверных сообщений о ненадлежащем участии Службы безопасности Украины (СБУ) во внутриполитических делах, в том числе о давлении, оказываемом на журналистов, партийных активистов и активистов гражданского общества и их родных. Она считает такие действия недопустимыми в демократическом обществе и в этой связи призывает власти реформировать службы безопасности и их функции в соответствии с европейскими стандартами.

9. Ассамблея отмечает, что реформы на многих направлениях сдерживаются положениями действующей конституции. Поэтому без предварительного изменения конституции невозможно выполнить реформы, необходимые Украине для выполнения своих обязательств перед Советом Европы. Исходя из этого, Ассамблея призывает власти и оппозицию совместно выполнить пакет конституционных реформ для устранения нынешних недостатков, а также глубинных причин системной политической нестабильности, в соответствии с ее предшествующими рекомендациями. В этой связи Ассамблея напоминает о своей предыдущей рекомендации о необходимости внесения поправок в действующую конституцию, нежели чем о принятии совершенно новой конституции.

10. Ассамблея принимает к сведению решение Конституционного суда Украины от 1 октября 2010 года, признавшего неконституционным закон № 2222 от 2004 года о внесении изменений в конституцию. Ассамблея полагает, что это решение должно подвигнуть Верховную Раду к началу процесса всеобъемлющей конституционной реформы, направленного на приведение Конституции Украины в полное соответствие с европейскими стандартами.

11. Укрепление соблюдения демократических прав и свобод является главным достижением демократического развития Украины за последние годы. Любое отступление от соблюдения и защиты этих прав было бы неприемлемо для Ассамблеи.

12. Ассамблея выражает озабоченность растущим числом заявлений и достоверных сообщений о том, что в последние месяцы демократические права и свободы, такие как свобода собраний, свобода слова и свобода СМИ, оказались под угрозой. Она полагает, что вмешательство органов государственной власти, таких как правоохранительные органы и службы безопасности, в деятельность журналистов и СМИ несовместимо с принципами демократического общества. Ассамблея призывает власти расследовать в полном объеме все обвинения в ущемлении прав и свобод и исправить обнаруженные нарушения. Кроме того, она призывает власти обеспечить, чтобы в результате процессуальных действий не происходило селективного отзыва лицензий на вещание, а также пересмотреть все решения и назначения, которые могут повлечь за собой коллизию интересов, особенно в правоохранительных органах и в судебной системе.

13. Свобода и плюрализм СМИ являются краеугольным камнем демократии. Поэтому Ассамблея озабочена недавними событиями, которые могут подорвать эти принципы. Она призывает власти принять все необходимые меры для защиты свободы и плюрализма СМИ в Украине и воздерживаться от любых попыток прямого или опосредованного контроля за содержанием материалов в национальных СМИ.

14. Ассамблея обеспокоена тем, что заявления о возможной фальсификации выборов, возможно, свидетельствуют о неверии участников избирательного процесса в то, что предстоящие выборы будут организованы и проведены справедливо. В связи с тем, что доверие к процессу организации выборов является жизненно важным элементом демократического характера выборов, Ассамблея призывает власти обеспечить сбалансированный состав избирательных органов на всех уровнях, включая руководящие должности. Она рекомендует властям рассмотреть возможность принятия дополнительных мер для укрепления доверия участников выборов и избирателей к избирательному процессу.

15. Ассамблея подтверждает готовность содействовать Украине в укреплении демократических институтов и в утверждении в обществе принципов демократии, соблюдения прав человека и верховенства права.