Предварительное издание

РЕЗОЛЮЦИЯ 1713 (2010)¹

Защита меньшинств в Европе: наиболее эффективная практика и недостатки применения общих стандартов

1. Парламентская ассамблея подчеркивает исключительную важность защиты лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, для обеспечения равенства, справедливости, стабильности, демократической безопасности и мира в Европе, поскольку это является неотъемлемой частью международной защиты прав человека.

2. Ассамблея напоминает о своих рекомендациях 1492 (2001), 1623 (2003) и 1766 (2006), касающихся прав национальных меньшинств, и отмечает ту основополагающую роль, которую сыграли Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (СЕД № 157) и Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (СЕД № 148) в последние несколько лет в плане защиты национальных меньшинств в Европе и укрепления их прав.

3. К сожалению, два этих документа до сих пор не стали универсально признанными стандартами на всей европейской территории, поскольку некоторые государства - члены Совета Европы еще не ратифицировали их.

4. К настоящему времени четыре государства - Бельгия, Греция, Исландия и Люксембург – подписали, но до сих пор не ратифицировали Рамочную конвенцию, а четыре других государства - Андорра, Франция, Монако и Турция - даже не подписали ее. Ассамблея еще раз призывает указанные государства как можно скорее подписать и/или ратифицировать Рамочную конвенцию без каких-либо оговорок и ограничительных заявлений, выражая сожаление по поводу отсутствия прогресса в этом плане с момента принятия ее последней рекомендации в 2006 году.

5. Ассамблея также сожалеет по поводу того, что оговорки и ограничительные заявления, сделанные государствами, которые уже подписали и/или ратифицировали Рамочную конвенцию, не были отозваны, и еще раз просит эти государства отозвать их.

6. К настоящему времени Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств ратифицировали 24 государства. Еще девять государств подписали ее, и ожидается, что некоторые из них ратифицируют Конвенцию уже в ближайшее время. Но до сегодняшнего дня почти половина государств-членов Совета Европы не присоединилась в полной мере к этому правовому документу.

7. Ассамблея напоминает в этом контексте, что принцип равенства и недискриминации является основным правом человека, воплощенным в Рамочной конвенции (Статья 4), Ассамблея решительно осуждает тот факт, что лишь 17 государств-членов Совета Европы ратифицировали Протокол № 12 к Европейской конвенции о правах человека (СЕД № 177), и лишь 20 - подписали ее. Показательно, что два государства-члена - Франция и Монако - до сих пор не подписали ни Рамочную конвенцию, ни Протокол № 12. Поэтому Ассамблея вновь обращается к государствам, которые еще не сделали этого, с призывом как можно скорее подписать и/или ратифицировать Протокол № 12.

8. Ассамблея вновь подтверждает свою позицию, которая заключается в том, что защита лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, имеет основополагающее значение, для того чтобы в полном объеме и эффективно гарантировать равенство всех людей, сохранять социальную и политическую стабильность и демократическую безопасность, а также предотвращать социальную напряженность и содействовать многообразию культур и языков в Европе.

9. Усиление защиты меньшинств зависит от того, в какой степени общество в целом воспринимает политическое и культурное многообразие. Для этого требуется, чтобы во всех государствах-членах осуществлялись опережающие меры в культурно-образовательной сфере.

10. Ассамблея приветствует прогресс, достигнутый в плане защиты лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, за те 11 лет, которые прошли с принятия Рамочной конвенции, в тех государствах-членах, которые ратифицировали ее. Она отмечает в этой связи, что Рамочная конвенция является "принципиальным документом", а практические формы реализации этих принципов могут широко варьироваться в отдельных странах. В процессе мониторинга соблюдения договаривающимися сторонами принципов Рамочной конвенции ее Консультативный комитет накопил значительный объем актуальной информации.

11. Ассамблея полагает полезным как можно шире распространить эффективные формы выполнения Рамочной конвенции договаривающимися сторонами, с тем чтобы задать ориентиры для всех государств-членов, стремящихся преодолеть трудности и далее совершенствовать защиту лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и уважать многообразие внутри общества.

12. Учитывая изложенное, Ассамблея отмечает, что в некоторых государствах, которые ратифицировали Рамочную конвенцию, положение с национальными меньшинствами все еще далеко от идеального. Хотя выполнение Рамочной конвенции привело к принятию новых эффективных решений в этой области, имело место множество недостатков и провалов в обеспечении адекватной защиты лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В некоторых государствах процесс выполнения Рамочной конвенции выявил не только эффективные формы работы, но и серьезные проблемы: так:

12.1. Очень часто защита лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, считается политическим вопросом, и объем защиты зависит от текущей политической ситуации. Принятие мер по усилению защиты часто прекращается после смены правящих партий или коалиций. Иногда такие перемены сопровождаются перераспределением полномочий между различными государственными институтами. Кроме того, в связи с политическими изменениями некоторые государства разрабатывают такую политику, которая направлена на пропаганду языка и культуры большинства (официального или государственного), что на практике может пагубно сказаться на защите лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

12.2. Состояние выполнения Рамочной конвенции также существенно колеблется в отдельных государствах в зависимости от степени децентрализации. В некоторых государствах передача полномочий по защите меньшинств местным органам власти привела лишь к ухудшению ситуации. Консультативный комитет Рамочной конвенции выявил ряд проблем в этой области:

12.2.1. нечеткое разделение полномочий между центральными и субнациональными властями: нормы, применяемые на центральном и региональном уровне, могут вступать в противоречие, а центральные власти могут потерять все полномочия, связанные с защитой лиц, принадлежащих к национальных меньшинствам после передачи полномочий местным органам власти;

12.2.2. местные органы власти не выполняют Рамочную конвенцию в связи с отсутствием средств из центрального бюджета и/или в связи с отсутствием политической воли;

12.2.3. местные органы власти принимают решения и/или шаги, которые не совместимы с принципами, воплощенными в Рамочной конвенции (например, подстрекательство к ненависти со стороны местных политиков, сегрегация в школах, создание препятствий для участия представителей национальных меньшинств в общественных делах);

12.2.4. кроме того, в некоторых государствах центральные власти обязывают местные органы власти активно ограничивать языковые права национальных меньшинств на основе внутренних норм, которые противоречат Рамочной конвенции и Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств.

13. С другой стороны, Ассамблея, исходя из выводов Консультативного комитета Рамочной конвенции, отмечает, что во многих государствах-членах имеются положительные примеры выполнения Конвенции. Так, например:

13.1. местные органы власти предприняли ряд позитивных мер с целью усиления защиты лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, национальными властями (такие, как официальное признание некоторых групп меньшинств, поддержка их деятельности, создание равных возможностей для народа рома). Во многих случаях местные органы власти действуют более инициативно, чем центральные;

13.2. на субнациональном уровне были созданы специальные институты, которые занимаются вопросами меньшинств (омбудсманы), причем их работа на практике оказалась весьма эффективной.

14. В этой связи Ассамблея напоминает, что в соответствии со Статьей 27 Венской конвенции о праве международных договоров сторона не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания невыполнения им договора. В связи с этим положения Рамочной конвенции применяются ко всем государственным органам без ограничений и изъятий, независимо от федеративной, централизованной или децентрализованной структуры государства.

15. В связи с этим Ассамблея напоминает, что договаривающиеся стороны и, в частности, их центральные органы, отвечают за надлежащее выполнение Рамочной конвенции местными и региональными органами власти, независимо от распределения полномочий между ними в соответствии с национальным законодательством.

16. Ассамблея ссылается на дополнительный Протокол к Европейской хартии местного самоуправления, касающийся права участвовать в делах местной общины (СДСЕ №207), который был открыт для подписания 16 ноября 2009 года. Данный Протокол поддерживает меры по недопущению дискриминации меньшинств на местном уровне, а также по расширению их участия в формировании политики, а также в культурной и социальной жизни на местах. В связи с этим Ассамблея настоятельно призывает все представленные в ней парламенты изучить возможность ратификации данного Протокола.

17. Ассамблея также отмечает, что по-прежнему серьезные проблемы вызывает личная сфера применения Рамочной конвенции. Это, несомненно, обусловлено отсутствием определения национальных меньшинств в самой Рамочной конвенции, которая оставляет государствам-участникам широкие возможности для толкования. Однако это не должно приводить к произволу или к дискриминационным различиям между отдельными лицами, принадлежащими к различным меньшинствам. В этой связи возникают следующие вопросы:

17.1. большинство государств предоставляет в защиту на основе Рамочной конвенции в соответствии с критерием гражданства. Тем не менее, в некоторых государствах значительное число лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, не может воспользоваться такой защитой, поскольку они не имеют гражданства соответствующего государства-участника (например, лица, которые потеряли гражданство после распада государства);

17.2. некоторые государства априори исключают конкретные этнические группы из сферы применения Рамочной конвенции, устанавливая весьма узкую личную и территориальную сферу ее применения;

17.3. зачастую проводятся различия между "коренными" и прочими национальными меньшинствами, что на практике может привести к дискриминации при соблюдении прав, гарантируемых Рамочной конвенцией.

18. Ассамблея напоминает, что в Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (СЕД № 144) обращается внимание на необходимость содействовать интеграции проживающих в общин иностранцев, в частности, расширяя их возможности в плане участия в общественных делах. Полное выполнение настоящей конвенции, несомненно, будет способствовать конструктивному диалогу внутри многокультурных общин. В связи с этим вызывает огромное сожаление тот факт, что до настоящего времени лишь восемь государств-членов ратифицировали данную Конвенцию, и еще лишь пять государств подписали ее. Парламентам государств-членов следует предусмотреть меры по обеспечению подписания и ратификации данной Конвенции.

19. Ассамблея также подчеркивает важность обязательства государств-участников создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни и в общественных делах, особенно тех делах, которые касаются их (Статья 15 Рамочной конвенции). В частности, участие в общественных делах должно включать не только участие в выборных органах, но еще и представительство в исполнительной власти и в гражданской службе. Отсутствие участия в этих сферах деятельности тесно связано с неучастием в социально-экономической жизни и наоборот, что лучше всего иллюстрируют случаи социально-экономической изоляции.

20. Ассамблея подчеркивает, что советы или органы национальных меньшинств могут позитивно влиять на защиту лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам в государствах-членах. Правительствам следует воздерживаться от вмешательства в их организацию и деятельность и предоставлять адекватные административные и финансовые ресурсы для их функционирования.

21. Ассамблея напоминает государствам-членам, которые до сих пор не ратифицировали Рамочную конвенцию, что они, тем не менее, связаны другими международно-правовыми документами, включая политические обязательства в отношении стандартов для меньшинств Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности, Копенгагенский документ 1990 года, а также другими конвенциями Совета Европы (в частности, Европейской конвенцией о правах человека и Европейской социальной хартией). Однако практика показывает, что даже на этой основе права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, далеко не всегда реализуются должным образом.

22. Исходя из этого, Ассамблея призывает все государства-члены:

22.1. на практике обеспечить соблюдение принципов недискриминации, равенства и уважения многообразия, в частности, через выполнение соответствующих документов Совета Европы, независимо от изменений в политическом большинстве;

22.2. обеспечить, чтобы все группы меньшинств, - национальных, религиозных или лингвистических, - пользовались правом на самоидентификацию, правом на самовыражение и правом на утверждение своей самобытности;

22.3. способствовать формированию на всех уровнях (национальном, региональном и местном) терпимости, плюрализма, открытости и подлинного всеохватывающего диалога между властями и меньшинствами.

23. Ассамблея призывает страны, которые ратифицировали Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, обеспечить ее надлежащее применение в духе взаимопонимания и терпимости, а также в соответствии с принципами добрососедства, дружеских отношений и сотрудничества между государствами (Статья 2 Рамочной конвенции). В связи с этим она настоятельно призывает эти государства, в частности:

23.1. обеспечить преемственность и последовательность проводимой политики, независимо от изменений в правительстве;

23.2. обеспечить, чтобы Рамочная конвенция применялась без изъятий на всей национальной территории и всеми ветвями власти (исполнительной, законодательной и судебной), а также на всех уровнях власти (местном, региональном и центральном), независимо от того, являются они в соответствии с конституционным порядком федеративными или унитарными государствами;

23.3. прояснить распределение полномочий между центральными и местными органами власти и точно определить роли и обязанности местных органов власти в отношении лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам;

23.4. более гибко подходить к вопросам, касающимся сферам применения Рамочной конвенции и, в частности, не руководствоваться исключительно критерием гражданства, таким образом, чтобы все лица, относящиеся к меньшинствам, без какой-либо дискриминации могли пользоваться правами, зафиксированными в Рамочной конвенции;

23.5. предпринять необходимые шаги с целью обеспечения эффективного участия лиц, принадлежащих к меньшинствам, в социальной, экономической и культурной жизни, в работе СМИ и в общественных делах;

23.6. воздерживаться от принятия законов, которые, противореча духу Рамочной конвенции и ставя под угрозу ее положения, отступали бы от языковых прав национальных меньшинств или обязывали бы государственные органы или местные органы власти противодействовать осуществлению прав меньшинств.