Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ 1506 (2001)¹1 О свободе выражения мнений и информации в европейских СМИ

1. Ассамблея полагает, что наличие свободных и независимых средств массовой информации является важнейшим показателем демократической зрелости общества. Право на свободу выражения мнений и информации неразрывно связано с правом граждан знать о происходящем, которое лежит в основе принятия ими осмысленных решений. Возможность свободного выражения идей и мнений служит углублению общественного диалога и, таким образом, развитию демократического процесса в обществе.

2. Теперь, когда в Совет Европы входит 43 государства-члена, практически весь континент входит в сферу действия положений Европейской конвенции о правах человека и ее статьи 10, которая гарантирует каждому человеку свободу выражения мнений, в том числе право «придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства государственных органов и независимо от государственных границ». В этом смысле быстрое продвижение к демократии также ожидается в Союзной Республике Югославия, а также в Боснии и Герцеговине. Беларусь все еще является страной, где действия властей наиболее явным образом противоречат ценностям и принципам в сфере СМИ, которые отстаивает Совет Европы.

3. Как указано в Рекомендации 1407 (1999) Ассамблеи о средствах массовой информации и демократической культуре, со времени крушения социалистической системы в странах Центральной и Восточной Европы достигнут огромный прогресс в деле обеспечения свободы выражения мнений и информации. Тем не менее, в целом ряде стран все еще допускаются серьезные и неприемлемые нарушения этой свободы. Одновременно возникают новые проблемы, которые требуют решения в общеевропейском масштабе.

4. Все еще практикуется цензура, в том числе в ее наиболее возмутительной форме – в виде насилия и убийств. Журналисты продолжают гибнуть – не только при освещении событий на поле боя, но главным образом тогда, когда они пытаются пролить свет на темные стороны жизни общества, такие как коррупция, финансовые злоупотребления, наркоторговля, терроризм, межнациональные конфликты. В большинстве случаев лицам, совершающим такие преступления, удается остаться на свободе и избежать привлечения к ответственности, что порождает серьезные сомнения в независимости органов правосудия и реальном желании властей раскрыть истину. Недавно Ассамблея привлекла внимание к этой проблеме в Украине (резолюция 1239). Азербайджан, Россия, Турция и Украина - это страны, где в последние годы больше всего журналистов подверглись физическому насилию.

5. Для подавления нежелательной критики правительствами по-прежнему используется ряд положений законодательства, например, об ответственности за диффамацию, и нормы, касающиеся защиты территориальной целостности, национальной безопасности и общественного порядка. В некоторых бывших социалистических странах и в Греции диффамация все еще наказуется лишением свободы, а в ряде стран Запада такая норма хотя уже и вышла из употребления, но по-прежнему предусматривается в уголовном кодексе. В Турции целый ряд журналистов все еще находятся в тюрьме или привлечены к суду по обвинению в связях с террористическими группами. Даже там, где уголовная ответственность за клевету отменена, непомерные штрафы зачастую ограничивают свободу выражения мнений и стимулируют самоцензуру. Переход новых демократических стран от системы «одна партия – одна правда» к плюрализму мнений сопровождается огромным количеством судебных разбирательств.

6. Ограничивается доступ к информации в зонах конфликтов, например в Чечне, несмотря на многочисленные призывы Ассамблеи к российским властям обеспечить журналистам свободный доступ, а также в тех районах Турции, где официально объявлено чрезвычайное положение. Заслуживает критики ряд аспектов информационной политики НАТО в период войны в Косово.

7. Нападки на свободу слова могут обретать различные формы, например, в виде угроз, запугивания, отключения электроэнергии, сообщений о заложенных взрывных устройствах, полицейских обысков и конфискации материалов, повреждения типографского оборудования, теле- и радиопередатчиков, высоких налогов, объявления монополии на снабжение бумагой или распространение печатных изданий, установления неравных условий для государственных и иных СМИ, оказания давления на рекламодателей.

8. В ряде бывших социалистических стран привычным явлением стало административное преследование, в частности, с применением норм налогового и иного финансового законодательства. Судя по всему, такая практика в настоящее время используется, например, в России для установления государственного контроля над всеми общенациональными телевещательными организациями. Ассамблея выражает особую обеспокоенность недавними событиями в России – насильственным захватом единственного независимого общенационального телевизионного канала НТВ, закрытием газеты «Сегодня» и увольнением журналистов журнала «Итоги». Гонения на свободу слова и СМИ в России, производимые с участием властей, противоречат основным принципам Совета Европы и представляют собой значительное нарушение статьи 10 Европейской конвенции о правах человека.

9. Экономическое неблагополучие и низкий уровень демократической культуры сами по себе являются серьезной угрозой для свободы выражения мнений, поскольку в этих условиях СМИ становятся легкой добычей для могущественных политических, экономических и прочил сил. Вместо того, чтобы выполнять свою функцию свободного и независимого социального контролера, СМИ превращаются в орудие для сведения счетов, в наемников, выполняющих чужие приказы.

10. Независимость общественного теле- и радиовещания и наличие в сфере вещания подлинно независимого регулирующего органа, как предусмотрено в рекомендации (2000) 23 Комитета Министров, остается серьезной проблемой практически во всех бывших социалистических странах и не считается само собой разумеющимся в странах со сложившимся демократическим порядком. Наглядной демонстрацией этого стали недавние события на чешском общественном телевидении и на болгарском национальном радио. В Венгрии в советах по телевидению и радиовещанию представлены лишь правящие партии, несмотря на постоянные нарекания со стороны двух партий оппозиции. Корень проблемы состоит в том, что самая маленькая из оппозиционных партий требует в совете по телерадиовещанию в два раза большего представительства, чем то, которым обладает ведущая оппозиционная партия, имеющая в 10 раз больше мест в парламенте. В Хорватии недавно принят новый закон о телевидении и радиовещании, в котором не учтены оговорки, высказанные в этом отношении Советом Европы. Также важно наличие справедливого и транспарентного порядка лицензирования, как это видно на примере тех проблем, с которыми сталкиваются частные вещатели в Азербайджане.

11. По всей Европе свобода выражения мнений и информации оказывается перед лицом новых вызовов, которые являются порождением продолжающегося процесса глобализации СМИ, а также революционных перемен, вызванных интеграцией систем теле- и радиовещания, компьютерных сетей и телекоммуникационных технологий. Происходящая в настоящее время трансформация структуры рынка, сопровождающаяся возникновением новых конгломератов и слиянием традиционных СМИ с компаниями, строящими свой бизнес на новых формах распространения информации, вероятно, приведет к дальнейшей концентрации и формированию вертикально интегрированных медиа-структур широкого профиля, а значит – к ослаблению плюрализма в СМИ. В рекомендации (99)1 Комитет Министров подчеркивает, что государства должны утверждать политический и культурный плюрализм, проводя такую политику в области СМИ, которая соответствовала бы статье 10 Европейской конвенции о правах человека.

12. Плюралистическая система независимых СМИ также жизненно важна для демократического развития и обеспечения справедливости процесса выборов. Также важно изживать олигополию в СМИ и добиваться того, чтобы СМИ не использовались как средства обретения политической власти, особенно в странах, где при наличии смешанной частно-государственной системы политические движения, поддерживаемые частным сектором, получают после выборов контроль над всей информацией, особенно на радио и телевидении.

13. СМИ все больше рассматриваются как чисто коммерческий продукт, а не особый ресурс развития демократии и культуры. В этих условиях на журналистов оказывается недопустимое давление с тем, чтобы качественная журналистика была принесена в жертву информационно-развлекательным программам, что ведет к сужению свободы выражения мнений и информации. Под давлением беспощадной конкуренции между СМИ редакционные коллегии все больше внимания вынуждены уделять прямому освещению событий в ущерб их углубленному анализу и исследованию. Сокращение бюджетов на содержание штата собственных журналистов и политика, проводимая новыми владельцами СМИ, ведет к снижению требований к публикуемым материалам и все большей опоре на «журналистов-поденщиков», что неизбежно сопровождается ослаблением профессиональной ответственности. Журналистские расследования становятся нерентабельными. Независимые редакционные материалы все чаще уступают место сенсациям, низкопробным, безвкусным и даже «рекламно-заказным» статьям и передачам. С другой стороны, творчество штатных журналистов подвергается цензуре и ограничениям со стороны их работодателей – владельцев и руководителей электронных СМИ, редакторов газет, которые навязывают журналистам свои мнения, политические или экономические интересы в ущерб репутации и профессиональной ответственности последних.

14. Исходя из этих соображений, Ассамблея считает, что свобода выражения мнений и информации является и останется важнейшей проблемой для европейской демократии и должна по-прежнему быть среди главнейших забот Совета Европы.

15. В этом отношении Ассамблея подтверждает позицию, изложенную в рекомендации 1407 (1999) «О СМИ и демократической культуре», в соответствии с которой Совет Европы должен «оказывать моральное и политическое давление на правительства, нарушающие свободу выражения мнений». Ассамблея продолжит анализ состояния данного вопроса в различных странах в индивидуальном порядке. Она сожалеет о том, что от Комитета Министров не поступило ответа на ее рекомендацию, причем именно в тот период, когда она борется за повышение своего политического веса в Европе.

16. С учетом вышеизложенного Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет Министров:

i. считал приоритетным направлением своей работы защиту свободы выражения мнений и информации в государствах-членах и кандидатах на прием в Организацию;

ii. рассмотрел вопрос о повышении эффективности системы защиты свободы выражения мнений в Европе с участием всех соответствующих органов Совета Европы, работающих в этой области, что дало бы ему возможность оказывать более сильное давление на правительства;

iii. обнародовал результаты процедуры мониторинга в области свободы выражения мнений, вынес на их основе конкретные рекомендации отдельным государствам-членам, таким образом чтобы эти государства-члены несли публичную ответственность за их выполнение;

iv. рассмотрел, каким образом можно добиться того, чтобы консультации, предоставляемые Советом Европы в деле разработке законодательства о СМИ, должным образом учитывались государствами-членами, особенно в вопросах противодействия попыткам установления политического контроля за СМИ;

v. поручил соответствующим органам активизировать работу по проблемам свободы выражения мнений и информации, плюрализма и многообразия мнений в СМИ, возникающих как следствие глобализации и дальнейшего развития информационного общества;

vi. активизировал в своих соответствующих органах публичное обсуждение необходимых изменений и усовершенствований в области свободы выражения мнений и информации в государствах-членах;

vii. выделил необходимые средства для реализации программ содействия и лучше информировал правительства о срочных потребностях в добровольных взносах;

viii. обеспечивал координацию и взаимодополняемость вышеуказанных программ с работой других международных организаций, в частности, представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, Европейского Союза и ЮНЕСКО, а также соответствующих журналистских объединений и профсоюзов;

17. Ассамблея считает необходимым, чтобы Комиссия по мониторингу в ходе мониторинговых процедур уделяла особое внимание вопросам свободы слова и СМИ в государствах – членах Совета Европы.

18. Ассамблея приветствует решение Комиссии по культуре, науке и образованию назначить генерального докладчика по проблемам СМИ и просит Комитет Министров и Генерального секретаря оказывать ему поддержку в том, что касается обмена информацией и секретариатского обеспечения.