Предварительное издание

Рекомендация 1744 (2006) ^1.

О дальнейших шагах по итогам Третьего саммита: Совет Европы и Агентство Европейского Союза по основным правам

1. Парламентская Ассамблея, ссылаясь на свою резолюцию 1427 (2005), вновь подтверждает, что «создание в Европейском Союзе (ЕС) Агентства по основным правам может стать полезным вкладом при условии, что его роль и сфера деятельности будут определены таким образом, чтобы реально «заполнить вакуум» и стать, таким образом, дополнительным инструментом, способствующим соблюдению прав человека».

2. Для решения вопроса о том, существует ли такой вакуум, необходимо прежде всего рассмотреть существующую систему защиты прав человека, построенную на основе и вокруг Совета Европы. За свою 56-летнюю историю Совет Европы – членами которого в настоящее время являются все европейские страны, кроме одной, – разработал полный комплекс инструментов и механизмов утверждения и защиты прав человека.

3. Поскольку все государства-члены Европейского Союза являются также членами Совета Европы, их шаги по выполнению законодательства Европейского Союза подпадают под действие норм и контрольных механизмов Совета Европы. На самом деле наиболее существенный пробел связан с институтами самого Европейского Союза: это единственные государственные органы, действующие на территории государств-членов Совета Европы, на которые не распространяется юрисдикция Европейского суда по правам человека, хотя Европейский Суд в своих решениях и следует по сути прецедентному праву Европейского суда по правам человека.

4. Озабоченность Ассамблеи в этом вопросе продиктована стремлением обеспечить, чтобы все жители Европы в целом пользовались наиболее эффективной и действенной системой защиты всех прав человека. Прежде всего, Агентству следует сосредоточиться на устранении этого главного пробела. Если же оно к тому же будет дублировать деятельность, уже осуществляемую Советом Европы (или национальными правозащитными комиссиями), то это может иметь серьезные пагубные последствия для всей системы. Дублирование может привести к непоследовательности и открыть возможности для поиска удобного места разбирательства, когда страны, в отношении которых действуют различные механизмы, будут отдавать предпочтение тем из них, которые обещают им больше выгод.

5. Это также могло бы иметь негативные последствия с точки зрения европейской интеграции. Существование двух параллельных учреждений, занимающихся одинаковой деятельностью в одном и том же географическом регионе, одно из которых имеет более ограниченный членский состав, чем другое, могло бы привести к возникновению в Европе новых разделительных линий, определяемых членством государств в органах, занимающихся вопросами прав человека, т.е. одним из тех принципов, которые должны объединять Европу. Очевидная непоследовательность решения о создании нового органа Европейского Союза для выполнения работы, которая уже и без того удовлетворительно выполняется другими органами, могла бы запутать европейскую общественность, и без того испытывающую сомнения в отношении процесса европейской интеграции. Кроме того, такой параллелизм мог бы также привести к бесцельному расходованию государственных ресурсов в период повсеместной нехватки бюджетных средств, что вызвало бы еще большее охлаждение отношения граждан к европейским структурам, в том числе к механизмам защиты прав человека.

6. На Варшавском саммите в мае 2005 года главы государств и правительств государств-членов Совета Европы – в том числе всех государств-членов Европейского Союза – подтвердили ключевую задачу Совета Европы в охране и развитии прав человека и постановили усилить его роль в качестве действенного механизма общеевропейского сотрудничества в этой области, в том числе путем обеспечения более эффективного использования Европейским Союзом и его государствами-членами имеющихся инструментов и институтов Совета Европы. Участники Варшавского саммита также обратились к премьер-министру Люксембурга Жану-Клоду Юнкеру с просьбой подготовить доклад о взаимоотношениях между Советом Европы и Европейским Союзом. Ассамблея полагает, что создание нового независимого правозащитного органа, деятельность которого будет дублировать работу Совета Европы, совершенно не соответствовало бы решениям, принятым на Варшавском саммите, и противоречило бы выводам, содержащимся в докладе г-на Юнкера.

7. В начале процедуры консультаций Европейская комиссия подготовила документ для консультаций, включавший, в частности, следующие пункты:

7.1. Агентству будет предписано контролировать соблюдение основных прав в конкретных областях (тематических), а не готовить доклады по странам;

7.2. ограничение сферы деятельности Агентства рамками законодательства ЕК/ЕС помогло бы избежать дублирования его работы с деятельностью других органов;

7.3. наделение Агентства мандатом действовать на основании статьи 7 Договора о Европейском Союзе для выявления существования серьезного и длительного нарушения государствами-членами принципов, лежащих в основе Европейского Союза, затруднило бы эффективную работу Агентства и могло бы привести к пересечению его деятельности с деятельностью Совета Европы, породив весьма реальную опасность параллелизма и противоречий;

7.4. ограничение деятельности Агентства территорией Европейского Союза стало бы четким проявлением политической воли обратить особое внимание на важность основных прав для Союза и на его территории, фактически возложив ответственность на учреждения; распространение же полномочий Агентства на третьи страны только ослабило бы этот сигнал.

8. Ассамблея выражает глубокое сожаление по поводу того, что в последующем события, как представляется, развивались без учета указанных пунктов, и твердое убеждение в том, что перечисленные пункты по-прежнему остаются наиболее верной основой для создания эффективного Агентства, аналогичного национальным правозащитным учреждениям, которое могло бы на деле повысить эффективность всей системы защиты прав человека в Европе.

9. В обоснование идеи создания Агентства нередко приводится Конституционный договор Европейского Союза, даже с учетом того, что процесс его ратификации блокирован. Ассамблея отмечает, что этот договор, представляющий собой согласованный пакет мер, должен был наделить национальные парламенты гораздо более широкими полномочиями в области законодательного процесса ЕС, в частности в отношении применения принципа субсидиарности. Однако, к сожалению, роль национальных парламентов в обсуждении вопросов, связанных с Агентством, не получила должного признания, несмотря на то, что некоторые из них – включая парламенты в Германии, Нидерландах, Соединенном Королевстве, Франции, Чехии и совместно в Латвии, Литве, Польше и Эстонии – высказали серьезные оговорки.

10. Ассамблея рекомендует национальным парламентам всех государств-членов Европейского Союза, которые еще не сделали этого, провести серьезное и углубленное обсуждение предлагаемого Агентства в целях выработки на основе настоящей рекомендации своей позиции. Ведущую роль в инициировании необходимых процедур должны играть делегации соответствующих парламентов в Ассамблее.

11. С учетом двойного мандата, которым наделены члены Ассамблеи в качестве демократических представителей как национального, так и европейского уровней, Ассамблея, руководствуясь своей собственной позицией и возражениями, высказанными на сегодняшний день национальными парламентами, выносит следующие рекомендации в адрес учреждений и государств-членов Европейского Союза:

11.1. мандат Агентства следует четко ограничить вопросами прав человека, возникающими в рамках внутреннего правового пространства Европейского Союза;

11.2. мандат Агентства должен четко предусматривать, что оно в своей деятельности должно руководствоваться основными правозащитными инструментами Совета Европы, а именно Европейской конвенцией о правах человека, Европейской конвенцией по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейской социальной хартией и Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств;

11.3. Агентство не должно иметь мандата на действия в отношении государств, не являющихся членами ЕС. Если же наделение его таким мандатом все же будет сочтено абсолютно необходимым, этот процесс должен жестко ограничиваться странами-кандидатами и вопросами, связанными с процессом присоединения;

11.4. мандат Агентства должен содержать четкий запрет на участие в деятельности, предусматривающей оценку общего положения в области прав человека в отдельных странах, в частности в тех из них, которые являются членами Совета Европы;

11.5. учреждение Агентства не должно сопровождаться созданием нового форума по правам человека;

11.6. мандат Агентства должен четко предусматривать, что оно обязано избегать дублирования деятельности Совета Европы;

11.7. Совет Европы должен быть представлен в руководящих структурах Агентства по крайней мере на таком же уровне и с таким же правом голоса, какие он в настоящее время имеет в руководящих структурах Центра мониторинга расизма и ксенофобии Европейского Союза;

11.8. правовая база деятельности Агентства должна быть безукоризненной. В интересах транспарентности следует опубликовать критические замечания в отношении юридических услуг Совета Европейского Союза, высказанные в Национальном собрании Франции и в Сенате Чехии;

11.9. следует продолжить серьезное и углубленное обсуждение вопросов применения принципа субсидиарности. Это обсуждение должно предусматривать детальное сопоставление различных функций, которые предлагается возложить на Агентство, с соответствующими действиями государств-членов как на национальном уровне, так и на других международных форумах, включая, в частности, Совет Европы;

11.10. следует также продолжить серьезное и углубленное обсуждение вопроса о применении принципа пропорциональности с учетом точного определения того, какое отношение к предлагаемым функциям Агентства имеют цели, изложенные в соответствующем договоре;

11.11. ввиду важности для правовой среды, в которой будет функционировать Агентство, обязательного характера положений Хартии основных прав ЕС и присоединения Европейского Союза к Европейской конвенции о правах человека – оба эти момента предусмотрены в Конституционном договоре Европейского Союза, – следует рассмотреть возможность отложить создание Агентства до тех пор, пока не будет решена судьба этих положений;

11.12. политическую волю, с которой продвигаются предложения о создании Агентства, следует направить на придание нового импульса присоединению Европейского Союза к Европейской конвенции о правах человека, что стало бы важнейшим шагом на пути обеспечения неукоснительного уважения Европейским Союзом в своих действиях прав человека;

11.13. следует отложить принятие окончательных решений по вопросу о создании Агентства до тех пор, пока национальные парламенты всех государств-членов Европейского Союза не получат возможность выработать окончательную позицию по связанным с этим вопросам. Настоящий доклад и рекомендация дополняют, но не могут полностью подменить собой, весь спектр и проработку позиций, которые могут быть заняты национальными парламентами.

12. Принимая во внимание ведущуюся в настоящее время работу более общего характера по определению взаимоотношений между Советом Европы и Европейским Союзом, Ассамблея твердо убеждена в том, что вопрос об Агентстве не следует рассматривать в отрыве от этого контекста. В этой связи Ассамблея выносит следующие рекомендации в адрес Комитета Министров и учреждений и государств-членов Европейского Союза:

12.1. подготовку соглашения о сотрудничестве между Агентством и Советом Европы следует отложить до тех пор, пока не будет определен точный мандат Агентства;

12.2. принятие окончательных решений в отношении создания и мандата Агентства следует отложить до тех пор, пока не будут определены и согласованы новые общие рамки расширенного сотрудничества между Советом Европы и Европейским Союзом (которые в настоящее время обсуждаются в виде «меморандума о взаимопонимании»).

13. Наконец, ввиду того, что этот вопрос имеет исключительно большое значение для всей системы защиты прав человека в Европе в целом и, таким образом, для Совета Европы в частности, Ассамблея рекомендует Комитету Министров продолжить серьезное и углубленное обсуждение этого вопроса в целях выработки на основе настоящей рекомендации общей позиции.