Предварительное издание

Обоснованность и последовательность решений о предоставлении убежища, принимаемых в государствах-членах Совета Европы

Резолюция 1695 (2009)¹

1. Доля положительных решений при рассмотрении ходатайств о предоставлении убежища в Европе весьма существенно варьируется в отдельных странах, что свидетельствует о серьезных недостатках в плане обоснованности решений, принимаемых в государствах-членах Совета Европы. Так, в 2007 году в странах, принимающих значительное число лиц в поиске убежища, процент положительных решений колебался от 1% до 39%. Ситуация была еще более драматичной, если взглянуть на отдельные категории лиц в поиске убежища. Так, опять же в 2007 году, процент положительных решений в отношении иракцев, пытающихся получить убежище в Европе, колебался от 0% до 81%.

2. Очень низкий процент признания ходатайств обоснованными в некоторых странах или в отношении некоторых категорий лиц в поиске убежища может быть обусловлен сложностями "вхождения" в процесс получения убежища, недостаточными процессуальными гарантиями в ходе производства по делам о предоставлении убежища, ограничительным и противоречивым толкованием квалификационных требований; отсутствием объективной и достоверной информации в отношении страны происхождения, неквалифицированной оценкой доказательств, в частности, укоренившимся недоверием при вынесении решения о предоставлении убежища, политическим давлением, неквалифицированностью соответствующих властей и их персонала или сочетанием этих факторов.

3. Решения о предоставлении убежища иногда не соответствуют друг другу даже в одном и том же государстве-члене, а также в отдельных государствах-членах Совета Европы. Непоследовательность решений о предоставлении убежища, означает, что аналогичные ходатайства рассматриваются по-разному. Такая ситуация является попранием верховенства права и несправедлива по своей сути. Действительно, различные государства-члены принимают лиц в поиске убежища из разных стран, причем эти лица могут в разной степени нуждаться в защите. Однако, даже принимая это во внимание, разброс положительных решений зачастую оказывается еще более значительным.

4. Наблюдаются также существенные различия между странами в том, что касается количества случаев, когда предоставляется статус беженца, и количества случаев, когда заявителям обеспечивается дополнительная защита (в частности, защита на основании Европейской конвенции о правах человека, дополнительная и иная гуманитарная защита).

5. Различия могут оказаться еще более драматичными, если посмотреть на процент положительных решений в отношении конкретных стран происхождения или этнических групп, одновременно обращающихся с ходатайствами о предоставлении убежища, в зависимости от того, в какой стране поданы такие обращения. Это можно видеть в отношении лиц в поиске убежища из Чечни, Ирака, Афганистана, народности рома из Косово. Так, процент положительных решений для лиц в поиске защиты из России (главным образом чеченцев), как мы видим, колеблется от 0% до почти 80% в странах, принимающих значительное лицо лиц, принадлежащих к этой группе.

6. В некоторых государствах-членах Совета Европы до 50% (а в некоторых случаях и более) решений первой инстанции о предоставлении убежища отменяются по апелляции, что говорит о необоснованности и плохой проработке решений первой инстанции. Апелляция не только затягивает принятие окончательных решений, но увеличивает издержки и усиливает неопределенность для лиц в поиске убежища и членов их семей. Кроме того, не все государства предоставляют средства правовой защиты с автоматическим приостанавливающим действием (такие, как апелляция или судебный пересмотр производства по делу, которые действительно приостанавливают исполнительную меру, последствия которой могут быть потенциально необратимыми), как этого требует Европейская конвенция о правах человека.

7. При принятии любых решений о предоставлении убежища следует руководствоваться основополагающими принципами и целями в области прав человека, а также Женевской конвенцией 1951 года о статусе беженцев и Протоколом к ней 1967 года (Женевская конвенция), а не политическими соображениями. Любая система предоставления убежища должна функционировать справедливо, гуманно и эффективно, как в отношении тех, кто нуждается в международной защите, так и в отношении тех, кто, как установлено, в такой защите не нуждается.

8. Представляется важным повысить качество решений о предоставлении убежища и сделать их более последовательными, а также устранить существенный разброс в том, что касается доли положительных решений как внутри отдельных стран, так и между странами. С этой целью Парламентская ассамблея призывает государства-члены Совета Европы:

8.1. обеспечить доступ к процессу получения убежища:

8.1.1. обеспечивая, чтобы усиление пограничного контроля, как на суше, так и на море, не приводило к тому, чтобы лица в поиске убежища лишались доступа к системе предоставления убежища. Там, где организуется пограничный контроль, следует обеспечить, чтобы защита предоставлялась на том же уровне, что и на территории страны, и чтобы была создана система мониторинга ситуации на границе с участием национальных пограничных властей, неправительственных организаций (НПО) и Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ);

8.1.2. предоставляя лицам в поиске убежища полную информацию в отношении касающихся их процедур на языке, который они понимают, а также предоставляя консультантам от УВКБ ООН, консультантам по юридическим вопросам и консультантам от НПО доступа к лицам в поиске убежища при первой же возможности, в частности к лицам, которые содержатся в местах лишения свободы и в транзитных зонах аэропортов и портов;

8.1.3. устраняя практические барьеры в процессе предоставления убежища, таких как установление необоснованно коротких или автоматически применяемых сроков подачи ходатайств, ограничительных языковых требований при заполнении формуляров ходатайств и проблемы доступа к услугам квалифицированных переводчиков;

8.1.4. вводя требования в отношении личного собеседования при рассмотрении ходатайств о предоставлении убежища;

8.1.5. оказывая бесплатную правовую помощь и представительские услуги на основании соответствующих национальных норм, касающихся правовой помощи, причем не только на стадии апелляции, а с самого начала процесса получения убежища;

8.2. обеспечить, чтобы квалификационные критерии как в отношении убежища, так и в отношении дополнительной защиты, полностью соответствовали основным правам:

8.2.1. обеспечивая, чтобы в полной мере учитывались специфические формы преследования по гендерному признаку или в отношении детей, и чтобы при оценке свидетельств учитывались гендерные особенности и ситуации, когда речь идет о детях;

8.2.2. уточняя и гармонизируя подходы к преследованию со стороны государственных и негосударственных структур и к использованию альтернативных вариантов, связанных с "внутренним" бегством (перемещение в безопасные регионы на территории страны в тех случаях, когда лица могут покинуть страну или вернуться);

8.2.3. обеспечивая, чтобы общие минимальные стандарты (причем не стандарты, являющиеся наиболее низким общим знаменателем) применения различных форм дополнительной защиты устанавливались таким образом, чтобы четко отражать правовые обязательства по Европейской конвенции о правах человека и другим документам, а также обязательства, возникающие в тех случаях, когда лица в поиске убежища не подлежат выдворению;

8.2.4. гарантируя аналогичный статус лицам, имеющим статус беженца, и лицам, получающим дополнительную защиту;

8.3. усилить процессуальные гарантии, в том числе на стадии апелляции:

8.3.1. заблаговременно выделяя ресурсы (концентрации ресурсов на как можно более раннем этапе в процессе предоставления убежища), считая это важнейшим средством достижения большей последовательности и обоснованности решения о предоставлении убежища и обеспечения принятия решений оперативно, не расходуя напрасно время, энергию и деньги на продолжительные апелляции;

8.3.2. отменяя любые процессуальные действия, которые нарушают Европейскую конвенцию о правах человека и/или приводят к ошибочной оценке, повышающей опасность выдворения. К ним относятся, в частности, необоснованно сжатые и автоматически начинающиеся сроки подачи апелляции, апелляции, не приостанавливающие исполнение принятых решений, и слабые стандарты пересмотра дела в апелляционном порядке;

8.3.3. обеспечивая справедливое и эффективное рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, не ставя под угрозу обоснованность и последовательность решений и используя ускоренные процедуры предоставления убежища в качестве исключения и лишь в тех случаях, когда речь несомненно идет о злоупотреблениях или очевидно необоснованных делах. Ускоренные процедуры предоставления убежища не должны использоваться в отношении лиц, находящихся в уязвимой ситуации (включая несопровождаемых и/или разделенных со взрослыми несовершеннолетних/детей, лиц, перенесших пытки, жертв сексуального насилия или торговли людьми, а также лиц с умственными/или физическими недостатками) или же в сложных случаях;

8.3.4. рассматривая ходатайства о предоставлении убежища таким образом, чтобы гарантировать личное достоинство и в максимальной степени учесть интересы ребенка и обеспечить целостность семьи;

8.3.5. воздерживаясь от применения списков безопасных стран происхождения и безопасных третьих стран, с тем чтобы каждое дело о предоставлении убежища рассматривалось в индивидуальном порядке с тщательным изучением конкретной ситуации каждого заявителя в отношении данной страны. Лицам в поиске убежища должна быть предоставлена возможность опровергнуть любое возможное предположение о том, что им ничего не угрожает. Более того, государства должны быть удовлетворены тем, что принимающее государство фактически обеспечит эффективную защиту отдельным лицам в поиске убежища, с тем чтобы в полной мере выполнять свои обязательства по Европейской конвенции о правах человека;

8.3.6. обеспечивая, чтобы все решения о предоставлении международной защиты принимались обоснованно, на основе фактов и закона;

8.4. повысить качество используемой информации и свидетельских данных, а также их оценки:

8.4.1. обеспечивая справедливую оценку достоверности личных показаний и личности, исходя, в случае необходимости, из принципа невиновности заявителя;

8.4.2. предоставляя, в случае необходимости, лицам, принимающим решения на всех уровнях, включая судей, регулярно обновляемую информацию о странах происхождения и соответствующие руководства, а также публикуя судебные решения, для того чтобы способствовать последовательности и обоснованности решений;

8.5. обеспечить адекватную профессиональную подготовку и поддержку тех, кто участвует в процессе предоставления убежища, а также на непрерывной основе осуществлять мониторинг процесса предоставления убежища:

8.5.1. обеспечивая, чтобы все участвующие в процессе предоставления убежища, включая судей, были знакомы с нормами международного права, касающимися беженцев, а также с международными стандартами в области прав человека. Наряду с обучением собеседованию с детьми, следует организовать подготовку с целью ознакомления с навыками межкультурного общения, в том числе с учетом гендерных и возрастных особенностей. Следует также оказать поддержку и консультативную помощь для решения проблем, с которыми часто сталкиваются те, кто занимается вопросами предоставления убежища (такие явления, как "надлом", включая усталость, безразличие, чувство подавленности и укоренившееся неверия);

8.5.2. обеспечивая, чтобы ходатайства о предоставлении убежища тщательно и в индивидуальном порядке рассматривались несколькими квалифицированными лицами, уполномоченными принимать решение и располагающими при этом достаточными ресурсами, включая время;

8.5.3. регулярно проводя аудит процесса предоставления убежища, в соответствующих случаях, по согласованию и в сотрудничестве с УВКБ ООН, учитывая при этом эффективные наработки, включая такие программы, как осуществляемая в Соединенном Королевстве "Инициатива качества";

8.5.4. поддерживая Международную ассоциацию судей, специализирующихся на праве беженцев, в ее деятельности по подготовке судей, проведению конференций и обобщению судебных прецедентов во всей Европе, с тем чтобы сформировать доступную базу данных по судебным решениям.

9. Ассамблея предлагает Европейскому союзу:

9.1. учитывать рекомендации, сформулированные в настоящей резолюции, при создании общеевропейской системы предоставления убежища, обеспечив, чтобы последовательность достигалась не в ущерб процессуальным гарантиям и чтобы минимальные стандарты не становились одновременно максимальными;

9.2. безотлагательно пересмотреть Регламент "Дублин II" и механизм "безопасной страны", поскольку они основаны на ложной предпосылке равных стандартов защиты на всей территории Европы;

9.3. при создании европейского бюро по поддержке лиц в поиске убежища уделять первоочередное внимание вопросам повышения качества и достижения большей последовательности принимаемых в Европе решений о предоставлении убежища;

9.4. способствовать разделению бремени ответственности между государствами-членами Европейского союза, с тем чтобы облегчить бремя тех стран, которым приходится сталкиваться с массовым притоком лиц в поиске убежища и оказать этим государствам содействие в наращивании своего потенциала, что позволило бы им в будущем решать проблемы, связанные с лицами в поиске убежища;

9.5. при пересмотре директив, касающихся процессуальных норм и критериев, в первую очередь рассмотреть вопрос об исключении положений, которые не согласуются с Европейской конвенцией о правах человека и другими международно-правовыми документами.

10. Ассамблея поручает Комиссару по правам человека продолжать заниматься вопросом обоснованности и последовательности решений о предоставлении убежища в своей работе с отдельными государствами-членами и использовать свою сеть правозащитных учреждений для подготовки тематического доклада по данному вопросу в интересах всех государств-членов.