Presupuestos participativos. Una aproximación metodológica¹

Manuel Arenilla Sáez

Abstract
Since their inception in Brazil during the 80’s, participatory budgeting has been consolidating as a citizen participation tool for local governments in Europe and, especially, in Spain. Two fundamental approaches have been observed: first, an approach that defines participatory budgeting as a formula for strengthening the social capital and promoting democracy based on social groups or citizens; the second one emphasizes public policy planning, especially decision making, without abandoning the other goal.
Both approaches are stirring a renaissance of local associations and more transparency in local policies, which entails more citizen control over local governments and political leaders. However, some problems are emerging mainly because of the insufficient integration between the participatory and representative democracy models. A key one lays on the risk of participatory budgets being captured by organized interests and lobbies around local governments. Another important issue refers to why participatory budgets, as other participatory instruments, have been essentially confined to local governments. We should, therefore, reflect about the actual socio-political relevance of participatory budgets. Finally, we shall critically assess different methodologies used in various participatory budgeting processes pointing out some of their limitations and benefits.

1. Democracia y participación ciudadana
Resulta una afirmación ya comúnmente aceptada que los ciudadanos en los países democráticos avanzados sienten una baja estima por sus dirigentes políticos y por sus instituciones públicas. Esto es algo que se puede constatar en numerosas encuestas y, de una forma más evidente, en la participación electoral que arroja unos niveles de abstención cercanos al cuarenta por cien en España o superior si atendemos a las grandes ciudades y sus conurbaciones. Podría concluirse que el ciudadano no se siente bien representado en sus instituciones democráticas, aunque en modo alguno puede afirmarse que haya desafección al sistema democrático, pero quizá sí a la forma en la que se ejerce la democracia.
Nos encontramos con una primera cuestión no del todo bien resuelta, ya que por un lado el ciudadano siente un cierto, o gran, desapego a la forma en la que funciona la democracia representativa pero, por otro, sigue valorando el régimen democrático como el más adecuado para vivir en sociedad. La conclusión no puede ser caer valorar más la legitimidad democrática que la adhesión institucional ya que resulta difícil admitir sin más que la primera es independiente de la segunda. Es más que probable que una baja valoración institucional genere altos niveles de abstención y esto parece que tenga más importancia que las encuestas que preguntan sobre el grado de adhesión de las personas a la democracia. Es evidente que hay que profundizar más en estos aspectos.
Otra cuestión sobre la que puede haber un cierto consenso es que ha empeorado la capacidad de los gobiernos de rendir cuentas y ser receptivos a las demandas ciudadanas. Se puede afirmar que esta causa, junto con otras, conlleva la desafección ciudadana de sus instituciones públicas. Los ciudadanos pueden ver a los gobiernos y los partidos que los sustentan como agencias particulares que gestionan los interese ya no generales, sino de una serie de grupos.
Es cierto que las encuestas no dejan lugar a dudas al respecto cuando a los ciudadanos se les pregunta por la valoración de la política, los políticos y por algunas de las principales organizaciones sociales como las organizaciones de empresarios o los sindicatos; pero también lo es, y de una forma más importante, que es en las soluciones adoptadas por los gobiernos para atajar su falta de valoración donde se demuestra el verdadero calado de su debilidad. Así, en los últimos años los distintos gobiernos, pero muy especialmente los locales, están acometiendo la revisión de su relación con los ciudadanos que plasman en cartas del ciudadano, códigos éticos o códigos de buen gobierno. El refuerzo del comportamiento ético político y administrativo y el énfasis en la transparencia y la responsabilidad nos muestran las debilidades de la actual gobernanza y el verdadero papel del ciudadano en ella.
Aceptado el diagnóstico, los remedios se han centrado en las soluciones expuestas, refuerzo de los valores éticos, de la transparencia y de la responsabilidad política, y en la propia reformulación de la democracia. Ésta se ha planteado desde distintas posiciones que van desde sustituir la actual democracia representativa por la democracia participativa, hasta introducir nuevos intereses sociales en la formulación de las políticas y prioridades públicas. Lo cierto es que las visiones más radicales se han presentado en países en vías de desarrollo en los que las instituciones políticas y administrativas del Estado funcionan muy deficientemente o simplemente no existen; poco que ver con el sistema político europeo o del resto de los países avanzados democráticamente. De esta manera, la insistencia en implantar modelos participativos, cuyo origen hay que encontrar en países con un bajo desarrollo institucional y democrático, en Europa es posible que responda a otras razones.
El énfasis en la mayor legitimidad de la democracia participativa sobre la representativa y en la suplantación del Estado por las redes sociales suele estar apoyado, entre otros, por movimientos y partidos políticos situados en posiciones radicales. Estos encontrarían en su fuerte apoyo a la democracia participativa una manera de influir de una manera más efectiva en la sociedad que a través del cauce de las elecciones, en las que suelen obtener unos resultados muy escasos. Se trata de que las decisiones públicas se adopten fuera de los órganos representativos, o que éstos ratifiquen los compromisos adquiridos en los diversos foros participativos.
Esta visión extrema es matizada sustancialmente por la posición dominante respecto a la participación. Sin embargo, que sea dominante no significa que para algunos colectivos la visión radical no actúe como una meta a la que tender, aunque sea de forma utópica. La posición común sobre la participación ciudadana mantiene que su implantación debe reforzar la democracia representativa para hacerla más transparente, abierta e inclusiva. De esta manera, los posibles riesgos que pudiera acarrear introducir nuevos intereses y grupos en la formulación de políticas o en la participación en ellas se vería compensado porque las mismas serían mejor aceptadas por los ciudadanos.
Si bien es cierto que no puede afirmarse que los gobiernos representativos no busquen con la participación el fortalecimiento de la participación electoral, es probable que los fines últimos sean lograr mayores apoyos a las actuaciones públicas, aunque sea a costa de perder algo de iniciativa, fortalecer los grupos afines y conseguir mejores resultados electorales. La complejidad actual de la gobernanza hace que los gobiernos tengan cada vez más dificultad en acertar con sus decisiones, por lo que precisan de apoyos explícitos a las mismas y la participación parece un buen cauce para conseguirlo.
El resultado de las carencias de la actual democracia representativa, de la opacidad de la actual gobernanza y del interés de determinados grupos en obtener ganancia con la participación es su extensión y su paulatina institucionalización. Es a partir de 2003 en España cuando se generaliza los mecanismos participativos en las grandes ciudades, recogiendo en gran parte la realidad previa existente, pero también señalando un camino para el gobierno local que debe considerarse sin retorno, incluso para los más escépticos.
Hay que señalar que los remedios para contrarrestar la desafección ciudadana prácticamente se limitan a las medidas señaladas y en pocas ocasiones llega a reconsiderar el núcleo central de las instituciones políticas, como son el sistema electoral o el sistema de partidos existente. Tampoco se observa, en general, un cambio en el estilo de gobernar y de relacionarse con los ciudadanos más allá de las declaraciones y alguna regulación formal al respecto. Quizá sea esta una manera de legitimar las posiciones más radicales de la participación, mientras que las posturas más institucionales están siendo incluidas en el ejercicio del poder, aunque en unos niveles que no cuestionan el sistema general de su ejercicio ni llega a las posiciones verdaderamente conformadoras de la sociedad. Esto sucede por dos motivos, porque la participación se refiere a aspectos poco relevantes del ejercicio del poder y porque se sitúa en el nivel local.
Se puede concluir que la participación ciudadana en su implantación actual no presenta un riesgo excesivo para las instituciones y el poder político, que no ven amenazado su statu quo. El precio que pagan es asumible por la imagen proyectada de mayor sensibilidad, además presenta la ventaja de compartir la responsabilidad sobre decisiones en las que el coste de equivocarse es alto, aunque lo que esté en juego no sea de gran transcendencia normalmente para la vida social. Para los grupos organizados presentes en los mecanismos de participación supone entrar en el juego de la inclusión institucional junto con otros grupos tradicionales ya existentes. Éstos, aunque tiene que compartir parte de su influencia institucional y social, también se ven favorecidos por la incorporación de nuevos actores que en definitiva también les proporcionan un plus de legitimidad debido a la imagen que los ciudadanos tienen de ellos.

2. Notas de la participación. Política y sociedad
Los presupuestos participativos comparten en gran medida las notas de la participación ciudadana. Estas notas son extraídas de la observación directa de la realidad, ya que no es posible medir con objetividad los fenómenos de la participación debido a la dificultad de realizar estudios comparados de utilidad más allá de los obtenidos de los valores declarados de los ciudadanos sobre conceptos todavía poco fundamentados como son el capital social o la confianza social.
Los estudios nos muestran que la participación no está generalizada y que presenta un sesgo por edad, género, nivel de estudios y clase social. Así, el tipo de persona participativa es varón, clase media, con un medio o alto nivel de estudios. Por otro lado, hay un sector de la literatura que mantiene que “participan siempre los mismos”, esto es, que existe la multiadscripción asociativa entre los pertenecientes a las asociaciones. Tampoco es extraño que a las mismas pertenezcan miembros de organizaciones más institucionalizadas como los sindicatos o los partidos políticos, tanto representativos como aquellos que no tienen representación. En este caso la multipertenencia podría ser entendida como una manera de obtener influencia y apoyo social más allá de los cauces formales de la representación.
La influencia es otra característica que matiza notablemente la participación. Si es necesario deflactar las cifras de las personas adscritas a una asociación, partido o sindicato, también es más necesario contemplar la diferencia entre militancia o membresía e influencia en las decisiones de la organización que se suele pertenecer a su cúpula. Es cierto que se exige que el funcionamiento de las organizaciones sociales sea democrático, pero también lo es que en muchas ocasiones nos encontramos ante un mero formalismo que hay que respetar en la determinación o elección de los dirigentes de la organización. De esta manera, no toda participación tiene por qué ser democrática ni la mera pertenencia a una asociación garantiza la influencia en las decisiones que adopte ni que, llegado el caso de intervenir en decisiones públicas, se tenga en cuenta a los miembros de base para formar la voluntad de la asociación u organización de que se trate. Este hecho influye en el interés de los ciudadanos por incorporarse a las asociaciones y grupos sociales.
El déficit de representación de las organizaciones sociales también está determinado por la voluntad del poder político. Hay una tendencia en la literatura científica que otorga un escaso papel al poder público en la determinación del capital social. Sin entrar ahora en una cuestión de gran transcendencia, la que establece el papel del Estado y sus instituciones en la estructuración social, se puede mantener, como se viene haciendo desde hace algunas décadas, que el fenómeno de la inclusión social establecida por el poder político es de gran importancia para determinar los intereses y los grupos participantes en el poder. Este planteamiento suele achacarse al enfoque neocorporativo, entendido como la relación del poder público con unos pocos grupos de interés que intervienen en todos los procesos negociadores. Lo cierto es que la experiencia de los presupuestos participativos muestra que son los gobiernos locales los que determinan su implantación, el alcance de los mismos, la modalidad de participación, los intereses y, en muchas ocasiones, las organizaciones llamadas a la negociación.
El enfoque de redes de políticas formadas por numerosos actores en interacción resulta de gran interés para describir la complejidad de la gobernanza y la multitud de los actores que en ella intervienen. Ahora bien, que participen muchos actores no significa que todos tengan la misma relevancia, que intervengan en todas las fases de las políticas públicas, que actúen en los mismos los niveles de gobierno, ni que mantengan relaciones estables. Tampoco significa, y esto es lo más importante, que esas redes suplan la legitimidad de las instituciones políticas representativas y su capacidad de sacar adelante las políticas públicas.
La conclusión hasta este momento es que la influencia es cosa distinta de la participación y que los ciudadanos en países como España intervienen de una manera escasa en las organizaciones sociales. En el resto de los países esa participación es variable, pero en el mejor de los casos es difícil que permita asegurar que nos encontramos en un momento histórico que suponga la desaparición del modelo de representación democrática por otro basado en redes sociales que goce de la legitimidad de la mayoría de los ciudadanos. Parece más sensato afirmar que esas redes fortalecen el modelo de gobernanza, muy especialmente en el mundo local, con el fin de lograr una mayor eficacia en los resultados de las políticas y una mayor adhesión ciudadana a las instituciones políticas. Además, en la formación y mantenimiento de esas redes tiene un papel importante o determinante el poder público.
Quedaría una última cuestión que vincula la política con la sociedad y es la propia consideración del individuo. En los enfoques participativos se enfatiza la importancia de que le ciudadano asuma un papel activo en la vida social, pero no uno cualquiera, sino de naturaleza política. Se considera que debe intervenir en los asuntos comunes exponiendo sus posturas y contribuyendo a las decisiones colectivas. Podría decirse que en una suerte de vuelta a la polis griega, el individuo es ciudadano sólo si es homo politicus, por lo que la participación política es una obligación más que un derecho. Presentada la participación desde esta perspectiva, surgen muchas dudas sobre la conveniencia de subsumir la complejidad del concepto de persona, o de incluso de ciudadano, en su rol político. Llegados a este punto, cabe preguntarse cuál es el problema que trata de resolver la participación.
La vida del ciudadano es algo más que la política; la vida en sociedad es más que la participación y no toda participación es política. Es probable que para una buena proporción de ciudadanos, tal vez la mayoría, sea preferible un sistema representativo eficaz a un sistema participativo. Al fin y al cabo la legitimidad democrática descansa en la cesión de la soberanía individual en beneficio de unas instituciones políticas elegidas y responsables políticamente ante los ciudadanos. A esto se ha llegado históricamente por razones de eficacia en la representación de todos los intereses individuales en la conformación del interés general o público. La sustitución o alteración del modelo representativo actual por otro requiere una representatividad al menos del mismo nivel que el actual. Lo que falla no es el fundamento del modelo de representación, sino su eficacia. En este sentido es razonable pensar que la gran mayoría de los ciudadanos prefieran otras actividades a la participación políticas al poder entender con bastante fundamento que ya mantienen unas instituciones “profesionales” destinadas a representar sus intereses. Cosa bien distinta es que estas instituciones no acierten o no deseen asumir su cometido.
En las líneas anteriores han surgido los siguientes objetivos depositados en la participación ciudadana: la eficacia del sistema de representación, la sustitución o evolución de la democracia representativa por la participativa, el incremento de la adhesión ciudadana a las instituciones políticas y a sus representantes o acertar en las decisiones políticas. La consideración de cada uno de estos objetivos supone el establecimiento de una estrategia determinada, la elección o combinación de unos u otros instrumentos de participación y la orientación de las actuaciones derivadas de la participación hacia el problema que se desea resolver. Sin embargo, es frecuente encontrar en el panorama comparado cómo el objetivo que se desea alcanzar con la participación aparece difuso, al menos para las entidades gubernamentales, por lo que puede acabar dominando la idea de que la participación es en sí misma buena y necesaria, sin buscar otros objetivos. En este sentido, hay que señalar que no se ha demostrado que una mayor participación fortalezca la democracia, que esta sea de más calidad, si atendemos, por ejemplo, a la mayor implicación de los ciudadanos en las elecciones, ni que se garantice el respeto a las minorías y los ciudadanos no encuadrados en organizaciones.
En conclusión, la participación presenta un déficit importante de representación, superior a las debilidades de la democracia representativa al poseer una legitimidad de menor rango y aceptación, lo que puede explicar, en parte la no implicación de los ciudadanos en la participación. Otra explicación es que los ciudadanos entienden que la vida personal y social es más amplia que la política, a la que contribuyen de las más variadas formas, desde cumpliendo con las obligaciones que se les impone social y públicamente, hasta asegurando la pervivencia social, y no necesariamente militando en una organización. Quizá esperen que los representantes a los que eligen y las instituciones a las que mantienen actúen de acuerdo con los intereses y expectativas de los ciudadanos.

3. Participación y políticas públicas
Es frecuente asociar el gobierno local a las expresiones “gobierno más cercano a los ciudadanos”, “escuela de democracia” o a que los servicios locales son “tangibles y próximos” al ciudadano. Con ellas se quiere hacer referencia al carácter básico, primario o natural del gobierno local en comparación con los niveles de gobierno superiores. Se trataría de transmitir la idea de su mayor vinculación con los ciudadanos a los que prestaría servicios básicos, a la vez que de ensalzar la relación más directa entre ciudadanos y dirigentes políticos locales. El mensaje se dirige a los otros niveles de gobierno a los que se suele reclamar más competencias y financiación, precisamente para atender la demanda ciudadana que, se suele señalar, se manifiesta en primer lugar ante las autoridades locales que ante las regionales y estatales, lo que puede ser cierto en las pequeñas y medianas poblaciones. Este planteamiento tiene efector prácticos indudables ya que, por ejemplo, justifica en España la prestación de servicios impropios, es decir aquellos que no están atribuidos, o no lo están claramente, al nivel local por el reparto competencial entre los entes territoriales.
El planteamiento anterior choca en el caso español con las preocupaciones de los ciudadanos en relación con los servicios y con sus preferencias de asignación presupuestaria. Así, en los últimos veinticinco años entre los principales problemas del país señalados por los ciudadanos no se encuentra ninguno que esté vinculado a servicios públicos prestados en exclusiva o principalmente por el gobierno local. Estos suelen ser el paro, el terrorismo, la inseguridad ciudadana, los problemas económicos, la vivienda y la inmigración. Por lo que respecta a las preferencias de asignación presupuestaria, éstas en las diversas encuestas suelen ser sanidad, educación, vivienda, seguridad ciudadana y pensiones. Es claro que todos ellos son tangibles y próximos al ciudadano, además de ser de gran relevancia y prioritarios. De todos ellos el nivel local tiene competencias parciales en seguridad ciudadana y en vivienda, aunque la formulación de las políticas y la gran mayoría de los medios se encuentran en los niveles superiores de gobierno. Hay que recordar que el presupuesto de todas las Administraciones locales en España no llega al 15 por cien del total de las Administraciones públicas, lo que da una idea de su dimensión. Por último, estas consideraciones hay que matizarlas con la enorme dispersión poblacional, y por tanto de medios, de los más de ocho mil municipios en España, en los que la gran mayoría tiene menos de cinco mil habitantes.
Si volvemos a la participación ciudadana, se puede planear que la misma se realiza sobre actividades y servicios públicos no expresados como prioritarios por los ciudadanos, lo que no significa –es preciso enfatizar en ello- que no tengan transcendencia para la vida de la colectividad. Es decir, se participa en políticas de ejecución, aunque se llegue a realizar en la fase de la formulación de la política. Se puede codecidir, pero sobre servicios y actividades de ejecución y normalmente no de conformación social. Éstos están atribuidos en el reparto de poder territorial a las comunidades autónomas y al Gobierno del Estado.
De esta manera, los presupuestos participativos incidirían en una serie de aspectos que, sin dudar de su importancia en la vida colectiva, presentan una relevancia baja desde el punto de vista ciudadano en cuanto a sus preferencias manifestadas de actuación y de gasto público. Así, la participación en la dotación de equipamientos de un barrio tendría menor relevancia ciudadana que una vía de descongestión de gran capacidad o una autovía de competencia de la comunidad autónoma o del Estado, aunque indudablemente los primeros inciden en la calidad de vida de los ciudadanos que los utilicen. Otro ejemplo, un plan de dinamización económica de un distrito tiene menos incidencia en la vida económica y el empleo que una política de rentas o monetaria que están atribuidas al nivel estatal y a la Unión Europea.
Lo que se está planteando es que las decisiones conformadoras de una sociedad, las verdaderas políticas públicas, aquellas que la estructuran de una manera buscada y predeterminada no suelen encontrarse en el nivel local. Ahora bien, en los niveles superiores tampoco encontraremos habitualmente mecanismos de participación ciudadana. De ahí que se pueda afirmar que la participación ciudadana, al menos en el caso español, se realiza sobre actividades y servicios públicos de escasa relevancia ciudadana. Claro es que en el caso de los grandes ayuntamientos su capacidad de maniobra puede permitirles incidir en aspectos de la vida ciudadana de mayor transcendencia, en especial en determinadas infraestructuras y equipamientos.
Si atendemos al reparto competencial entre los diversos niveles de gobierno se puede afirmar que existe un centro decisional situado en los escalones estatal y de la Unión Europea en el que participan de una manera variable, pero generalmente escasa las comunidades autónomas y sólo de una manera puntual los poderes locales. Evidentemente esa participación será bien distinta en el caso de las grandes ciudades españolas que en el caso de los pequeños ayuntamientos. De esta manera, las organizaciones sociales que actúan en los niveles superiores tienen una capacidad de intervención en las políticas públicas superior a las situadas en los escalones inferiores. Se produce así una suerte de jerarquía de participación que está vinculada al distinto rango de las políticas y a su reparto en los diferentes niveles territoriales.
Por ejemplo, en la planificación urbanística están implicados los tres niveles de gobierno, el estatal el autonómico y el municipal. El primero a través de la ordenación del territorio y de la diversa y numerosa planificación que se proyecta sobre él, el segundo porque es quien aprueba inicialmente el plan y el último es quien realiza la propuesta y la aprueba definitivamente. La participación en los niveles y fases de tramitación del plan de ordenación urbana es bien distinta en cada fase o nivel y puede tener consecuencias distintas en la aprobación final del plan. Las organizaciones que pueden llegar a participar en el nivel superior pueden determinar, por ejemplo, el territorio que es urbanizable; las que actúan en el escalón intermedio pueden determinar el alcance de un plan concreto e intervenir en la alteración, aprobación o rechazo de la propuesta del ayuntamiento; mientras que las que actúan en el último escalón pueden intervenir en la propuesta inicial del plan.
Podemos concluir que la participación en el escalón local, salvo en el caso de determinadas actividades de los grandes ayuntamientos, se realiza sobre competencias de ejecución que en muchos casos están condicionadas por la regulación o la financiación de los entes de escalones superiores. Esas competencias tienen una baja relevancia ciudadana y la participación de las organizaciones sociales en ellas se encuentra condicionada por la previa participación de otras organizaciones en los escalones superiores. En algunos casos estas organizaciones pueden estar estructuradas territorialmente y actuar jerárquicamente. Se podría decir que, en general, se participa en pocas políticas públicas, esencialmente en las de ámbito local, que esas políticas suelen ser de ejecución o se sitúan preferentemente en la fase de ejecución y que hay una jerarquía institucional derivada del reparto competencial y de la ordenación de las organizaciones sociales en escalones territoriales y de representación. En este sentido, no tiene el mismo nivel de representación institucional, por ejemplo, las organizaciones sindicales que las vecinales. Las primeras pueden acceder a los más variados foros institucionales, mientras que las segundas están circunscritas al ámbito municipal y para las materias propias de dicho ámbito.

4. Las aproximaciones a los presupuestos participativos
Los presupuestos participativos se han convertido progresivamente en el instrumento de participación por antonomasia y en el que pueden integrarse otra serie de instrumentos como las Agendas 21, los foros, las consultas ciudadanas, las mesas, la participación electrónica, los planes estratégicos o el referéndum. Su elevación a referente de la participación y prueba de la voluntad de apertura ciudadana de los municipios es debida a su origen en Brasil en los años 80 del pasado siglo vinculado a la transición de un gobierno de corte dictatorial a otro democrático; a que los modelos iniciales se convierten en paradigmáticos –Belo Horizonte, Porto Alegre- y muy difundidos por la izquierda europea que los presentan como alternativos al Estado; a que ayudan a combatir el descrédito de la gobernanza actual; a su periodicidad; a que en algunos casos se vinculan a la planificación estratégica y presupuestaria; a que han contribuido a la consolidación de la democracia en algunos países latinoamericanos; a que implican compromisos tangibles y presupuestarios de los gobiernos locales; y a que se han convertido en los últimos años en un producto paulatinamente desideologizado.
La aproximación a los presupuestos participativos se puede realizar buscando la mejora de los resultados de la Administración pública, especialmente en el proceso de definición de prioridades y de adopción de decisiones o el fortalecimiento de la democracia y del capital social. Ambos son compatibles, aunque suele pesar más uno u otro dependiendo de la orientación buscada en la implantación de los procesos de los presupuestos participativos.
La mejora de los resultados o del desempeño de la Administración pública se busca en los presupuestos participativos mediante el establecimiento de compromisos específicos y bien definidos entre las organizaciones sociales y el gobierno municipal. El proceso se rige por una mayor transparencia y por los principios de responsabilidad y rendición de cuentas directa a los ciudadanos. En este sentido es compatible con los enfoques dominantes en la gestión pública desde la década de los 80, y más recientemente por la corriente del nuevo servicio público, y que destacan el papel del cliente y de la necesidad de satisfacerlo. En América Latina este objetivo ha tenido una importancia vital en la lucha contra la corrupción, la reducción del clientelismo y la adecuación de la gestión pública a los nuevos desafíos sociales. En el caso de Europa, los resultados son variables y varían de acuerdo con la experiencia de cada país, aunque no es determinante en la modernización de la gestión pública.
El enfoque “gerencialista” también contempla el traslado con mayor eficiencia de las necesidades de los actores sociales a la Administración pública. Se busca dar una adecuada respuesta a las demandas de la población, mediante la reorientación de los recursos públicos hacia la prestación de servicios y construcción de equipamientos y obras de infraestructura que satisfagan las demandas y necesidades ciudadanas. En América Latina el presupuesto participativo se ha convertido en un mecanismo de las clases populares para permitir una inversión a favor de los pobres y satisfacer necesidades básicas no cubiertas. En el caso de Europa, son muy pocas las ciudades las que han establecido criterios que permitan corregir el desequilibrio o las carencias sociales que permitan hablar de una lógica de justicia distributiva.
El enfoque más “democrático” busca fomentar nuevas relaciones entre el municipio y los ciudadanos que se traduzcan en formas de gobierno más pluralistas y más participativas y que tengan como resultado un incremento del capital y de la confianza social. Los presupuestos participativos son percibidos en muchas ciudades europeas, como un instrumento para profundizar en la democracia y facilitar la intervención de los ciudadanos en la gestión de lo público. En el caso de América Latina, cuya apertura democrática generalizada se desarrolló en la década de los 80 del siglo pasado, estos mecanismos se han convertido en una oportunidad para arraigar valores de democracia directa o deliberativa en la conciencia colectiva.
En conclusión, los presupuestos participativos, desde su realidad flexible y adaptativa a las diferentes realidades sociales e institucionales, se han convertido en un instrumento que sintoniza con las necesidades más acuciantes de la democracia representativa, como son la pérdida de legitimidad de las instituciones y los dirigentes políticos, la escasez de transparencia en la gestión pública y la falta de asunción de responsabilidades por los dirigentes políticos. A la vez, pueden ser vistos como un instrumento para mejorar los resultados de la Administración pública y para tomar decisiones mejor aceptadas por los ciudadanos. Quizá sean estas las claves de su éxito, a las que hay que añadir su facilidad adaptativa que permite asumirlos sin tener que llegar a cuestionar esencialmente el ejercicio de la política y el equilibrio entre los actores políticos “tradicionales”.

5. Notas metodológicas para la implantación de los presupuestos participativos
Uno de los aspectos que llama la atención al abordar el estudio de los presupuestos participativos es la falta de información sobre las dimensiones que presenta el fenómeno, incluso en experiencias comenzadas hace tiempo. No se está diciendo con esto que haya falta de transparencia o que representen procesos complejos, que puede darse en algunos casos, sino que, como se ha señalado anteriormente, existe un desconocimiento sobre el alcance, el monto económico, las políticas y actuaciones realmente incluidos en los presupuestos participativos. Si no se hallan demasiados datos objetivos sobre su funcionamiento real ni sobre su impacto en la calidad de la democracia y de las políticas públicas, hay que profundizar en la razón de su incesante extensión.
Podría dar la impresión que la justificación de la bondad de los presupuestos participativos sea axiomática, en la línea que se ha venido argumentando al comienzo de este artículo. Aunque esto pueda suceder en algunos casos, lo cierto es que los presupuestos participativos se vislumbran como un instrumento que puede mejorar la calidad de la democracia en el nivel local y como una manera de proyectar un estilo de gobernar más próximo al ciudadano por parte de los responsables políticos que los adoptan. Incluso se podría decir que son casi el único recurso con resultados prácticos que se viene utilizando en los últimos años para modificar la gobernanza local. En algunos casos representan la culminación de otros procesos participativos y en otros, como la tendencia actual, los integra.
Aunque se ha señalado que no hay datos contrastados sobre los resultados de las experiencias de los presupuestos participativos, existen una serie de constantes obtenidas de la observación de los ejemplos españoles:

- Se producen exclusivamente en los gobiernos municipales.
- No afecta a la globalidad del presupuesto, sino a una parte muy reducida fijada previamente por el gobierno local.
- No incluyen los gastos de personal ni los corrientes de la Administración.
- Afecta de forma generalizada a pequeñas obras de mantenimiento y, a veces, de equipamiento.
- Implica a un número reducido de ciudadanos, que suele ser variable y rotar de un año para otro.
- Domina la participación indirecta, mediante organizaciones, sobre la directa, realizada por los ciudadanos.
- No suele conllevar evaluación de las actuaciones ni indicadores de consecución, de proceso o de impacto.
- Suelen ser anuales.
- El grado de institucionalización vinculado a la existencia de un marco normativo propio es variable, pero escaso.

Un estudio comparado de los presupuestos participativos muestra la enorme dispersión de lo que se entiende por los mismos y lo que engloban. Así, encontramos con municipios de más de tres millones de habitantes, Buenos Aires o Madrid, y pequeños municipios; la participación puede ser directa, en el modelo latinoamericano, indirecta o mixta, que suele ser el modelo europeo; se sigue la lógica territorial, la sectorial o una combinación de ambas; puede contemplar una cantidad preestablecida o no hacerlo; puede presentar un alto grado de institucionalización o uno bajo; la participación directa ciudadana puede ser muy baja, alrededor del 1 por cien de la población, o alrededor del 15 por cien. La conclusión no puede ser otra que la inexistencia de una metodología “presupuesto participativo”. A partir de un referente como el de Porto Alegre se han ido haciendo variaciones y adaptaciones a las realidades culturales, institucionales y políticas de cada país o incluso de cada gobierno local; y tampoco hay que desdeñar la intervención de la personalidad de los responsables políticos de cada presupuesto participativo.
La experiencia de los presupuestos participativos europea, y en especial la española, permite establecer una serie de reflexiones que en buena parte también podrían servir par el resto de los procesos de participación ciudadana, y que pueden servir para implantar los presupuestos participativos.

1. Institucionalización y socialización de los presupuestos participativos.
Los presupuestos participativos, más que el inicio de una vía para desplazar la democracia representativa, se están convirtiendo en una manera de reforzarla. No representan necesariamente un cambio de la manera en la que el poder político se relaciona con los ciudadanos y la sociedad. A estas alturas se puede afirmar que la paulatina extensión de los presupuestos participativos en los gobiernos locales no ha implicado que contengan una proporción significativa ni relevante de los presupuestos generales. Tampoco hay datos para afirmar que la incorporación de este instrumento participativo haya arrastrado la utilización de otros instrumentos que impliquen directamente a los ciudadanos más allá de los propios presupuestos.
La utilización de los presupuestos participativos puede suponer un cambio en el modo de relacionarse el poder público con los ciudadanos, o no. No implica necesariamente que los gobiernos locales se habrán, por ejemplo a una actuación más transparente y que implique una mayor rendición de cuentas a sus electores. Es claro que un gobierno local que introduzca estos mecanismos de participación puede estar en mejor disposición que otros que no lo hagan a ser más transparentes y responsables, pero esto no significa que lo vaya a hacer.
Es muy probable que la cultura política y las variables institucionales tengan mayor peso en el alcance y rasgos de la participación que la utilización de unos u otros instrumentos o incluso que la personalidad de un dirigente político concreto que los impulse. Esto podría explicar por qué el alcance y rasgos esenciales de los presupuestos participativos en un determinado país, como España, es muy similar si atendemos a diferentes ideologías gobernantes en los ayuntamientos y por qué no se producen otros cambios en la forma de entender la gobernanza.

2. La relevancia política y social de los presupuestos participativos
Los presupuestos participativos afectan a políticas y actividades de ejecución y sobre actuaciones no excesivamente relevantes para los ciudadanos. Este puede ser un motivo de la escasa adhesión que suscitan y que se mantengan en el nivel de los ayuntamientos.
La introducción de los presupuestos participativos no ha alterado significativamente la cultura política en el caso español. La abstención electoral en los municipios que los han introducido no ha experimentado una mejora y no se observa en ellos -o no hay datos- un mayor aprecio de los ciudadanos por las instituciones políticas ni por sus dirigentes. Esto debe hacernos pensar que existen otras causas más significativas que inciden en estos factores más allá de la participación ciudadana. Entre ellos se encuentra la voluntad real de los partidos políticos de profundizar en la democracia y de autolimitar su gran peso en la vida política y social del país.
Una muestra de lo que se está diciendo se puede manifestar en el hecho de la no extensión de los fenómenos participativos, y más en concreto de los presupuestos participativos, a niveles territoriales con responsabilidades sobre actividades, servicios o políticas de más relevancia para la vida de los ciudadanos. Este hecho parece indicar que la participación ciudadana y algunos de sus instrumentos como los presupuestos participativos se aceptan por el sistema político, y no sólo por los partidos, mientras se mantengan en la “escuela de la democracia” que es el nivel municipal.

3. El juego de los distintos niveles territoriales.
Los presupuestos participativos pueden verse condicionados por los niveles territoriales superiores y las organizaciones sociales que actúan en ellos. La naturaleza de ejecución de las competencias locales hace que sean los niveles territoriales superiores los que adopten las decisiones sobre las políticas públicas conformadoras de la sociedad con una participación variable, pero claramente insuficiente en España, del poder local. Entre estas se encuentra en el caso español la propia financiación y regulación financiera de los entes locales, lo que condiciona su capacidad de actuación.
El reparto de las políticas públicas crea una doble jerarquía territorial: la que ordena a los distintos gobiernos según su posición en las fases de las políticas publicas y la que ordena a los grupos sociales que intervienen en las distintas políticas y fases de las mismas. La combinación de las dos jerarquías arroja el resultado de que la mayor parte de los grupos que intervienen en los presupuestos participativos se encuentran en la base de la jerarquía de las organizaciones sociales.

4. El contagio del descrédito político.
La baja estima de las instituciones y dirigentes políticos puede trasladarse a los grupos que participen con ellos y a los instrumentos de participación que se utilicen. Los ciudadanos otorgan mala valoración también a las organizaciones sindicales y empresariales, entes más representativos que son actores indiscutibles en el modelo de participación neocorporativa. Este riesgo es percibido por las organizaciones sociales menos institucionalizadas, que pueden sentir que estrechando relaciones con los gobiernos locales pueden perder independencia y dejarse llevar por su lógica de entendimiento de la gestión pública y del ejercicio de la democracia. Esto puede suponer una implicación insuficiente de las organizaciones sociales participantes en los presupuestos participativos.

5. Interés general vs. intereses particulares.
Los ciudadanos podrían ver que los presupuestos participativos interesan a unos colectivos concretos y que resultan opacos al conjunto de la ciudadanía. El número real de participantes, como se ha dicho, es muy bajo en general y los grupos que promueven los presupuestos participativos son reducidos y con escasos asociados. Puede obviarse este hecho y tratar de trasladar indebidamente la legitimidad representativa de los gobiernos locales a las organizaciones que participan en ellos; que formalmente todo ciudadano pueda participar no significa que los que lo hagan representen a la totalidad de la ciudadanía. De ocurrir este hecho, o ser percibidos los presupuestos participativos de esta manera por los ciudadanos, puede ahondar la distancia con las instituciones políticas e implicar un alejamiento de los ciudadanos de las nuevas formas de participación.
En cualquier caso, existe una clara asimetría de legitimidad entre los representantes electos del gobierno local y los representantes de las organizaciones implicadas en los presupuestos participativos e incluso de los ciudadanos que participen a título individual. Los primeros tienen atribuida la legitimidad democrática y representativa, los segundos llevan al proceso participativo el mandato de sus organizaciones o sus posiciones individuales. Dicho en otros términos, los primeros deben defender el interés público o general, mientras que los segundos no tienen por qué hacerlo; los primeros deben representar a todos los ciudadanos, incluidos los que no participen, los segundos sólo sus propios intereses.

6. Participación, iniciativa y responsabilidad.
Las decisiones sobre la iniciativa de los presupuestos participativos, su alcance, los intereses llamados a estar representados preferentemente, las modalidades de participación, el contenido presupuestario y las partidas o actividades afectadas corresponden primariamente al gobierno local. La asimetría de legitimidad debe tener efectos claros en la iniciativa del proceso y en la responsabilidad sobre los resultados del mismo. Puesto que no es posible que los presupuestos participativos suplanten el mecanismo de representación democrática, parece coherente que su iniciativa y rendición de cuentas recaiga sobre los representantes políticos democráticamente elegidos.
El origen de la decisión de implantar los presupuestos participativos en un gobierno local puede ser muy diverso. Puede encontrarse en el programa electoral del partido que gobierna o apoya al gobierno local, en un compromiso del equipo de gobierno o el alcalde, en un movimiento ciudadano, en la imitación de lo que están realizando numerosos ayuntamientos, o en cualquier otro origen; pero la adopción de la iniciativa y el proceso consecuente son actos políticos que comprometen al gobierno local y a sus dirigentes con el cuerpo electoral.
No hay que confundir el proceso de adopción de decisiones y de ejecución de los presupuestos participativos, en el que pueden intervenir unos u otros actores, con la naturaleza del proceso, que es política, y los medios implicados, que son públicos. Es cierto que, como se ha señalado, los presupuestos participativos pueden ser muy complejos e implicar a numerosísimos intereses, pero también lo es que esto sucede en otras actuaciones o políticas locales. Piénsese en la política urbanística o la medioambiental en las que además intervienen otros niveles de gobierno.
Los presupuesto participativos pueden mejorar la eficacia de las decisiones de los gobiernos locales, ayudarles a acertar e incluso a tratar de diluir la responsabilidad en los grupos y personas participantes, pero no pueden implicar la sustitución de la responsabilidad política por la participación ciudadana, fundamentalmente porque no han resuelto el déficit de representación.
El resultado de los presupuestos participativos recaerá en el debe o en el haber de los diversos intervinientes, pero la responsabilidad es del gobierno local. No puede ser de otra manera porque es la institución que tiene asignada la legitimidad democrática, por lo que tendrá que dar cuenta en solitario de sus actuaciones ante todos los ciudadanos en las urnas.

7. Procesos complejos, técnicos y de impacto social variable.
Los procesos de concertación en los presupuestos participativos suelen ser muy farragosos y puede no encontrarse relación entre las propuestas y lo finalmente acordado. La observación de los procesos participativos muestra que suelen presentar una metodología compleja con muchas fases y distinto grado de intervención de las organizaciones y de los ciudadanos individuales. A esto hay que añadir la creación de foros o asambleas organizados según barrios, distritos u otras divisiones que traen más complejidad al proceso y, especialmente, exige que haya fases de criba o selección de las propuestas para terminar en una relativamente reducida lista de prioridades de inversión o actuación.
Este proceso tan complejo implica necesariamente la adopción de criterios de selección técnicos y financieros que establezcan la viabilidad de las propuestas que en algunos casos no es fácil de trasladar a todos los participantes y a la población en general. El resultado puede ser el de una cierta opacidad, que no tiene por qué ser buscada, derivada del propio proceso participativo. Eso puede retraer a los ciudadanos individuales a la participación y a aquellos grupos que cuenten con pocos medios. Esta puede ser una explicación de por qué participan pocos ciudadanos y por qué rotan la mayoría de ellos. A esto hay que añadir la complejidad y la dificultad de percibir fácilmente la vinculación entre lo solicitado en primera instancia del proceso participativo, en un ámbito territorial reducido, y lo finalmente acordado para todo el ámbito municipal.
Por otra parte, los beneficios de la participación son sesgados, entre otros, por el nivel de renta o de estudios de los participantes y de los beneficiarios de las medidas. Algunas de las necesidades públicas de las personas con un nivel de renta medio o alto son distintas a las de bajo nivel de renta y, sobre todo, pueden ser satisfechas en el mercado, por lo que su participación puede no obtener la misma recompensa que las de otras personas. En este sentido, piénsese en el tipo se actuaciones e inversiones que son propias de los presupuestos participativos.
Finalmente, el retraimiento y la falta de constancia de la población dificultan uno de los fines de los presupuestos participativos como es la educación cívica y democrática para los ciudadanos.

8. Los nuevos grupos y los tradicionales.
Los presupuestos participativos concitan el interés de los grupos organizados presentes en el ámbito municipal y son una fuente de crecimiento del capital social. Un efecto claramente positivo de los presupuestos participativos es el afloramiento de nuevos intereses, de los grupos que los representan y su institucionalización al integrarse en el proceso de negociación. Ahora bien, hay que señalar que los nuevos grupos suelen presentar una institucionalización más baja que los tradicionales grupos presentes en la participación de tipo convencional con el gobierno local. Por otra parte, la apertura de un nuevo campo de interés político, como es la intervención en la priorización de parte del presupuesto, puede despertar el interés e grupos más institucionalizados “tradicionales”de corte neocorporativo o de otro tipo.
La apertura a nuevos grupos en los procesos participativos no implica que vayan a intervenir en procesos de otras políticas o en niveles territoriales superiores, que condicionan normalmente su capacidad de actuación. Grupos como, por ejemplo, los sindicatos de trabajadores o de empleados públicos, organizaciones de empresarios o, en menor medida, de consumidores ocupan un nivel de interlocución con los poderes públicos en todos los niveles territoriales y suelen gozar de la exclusividad en su ámbito respectivo. La llegada de acuerdos, por ejemplo, en el nivel estatal o autonómico en determinadas materias puede condicionar en gran medida el propio contenido y alcance de los presupuestos participativos. En el mismo sentido, el gasto público está condicionado por procesos negociadores en los que participan actores distintos a los que suelen intervenir en los presupuestos participativos. En ambos caos no es probable que acepten de buen grado compartir su poder en las instituciones públicas.

No obstante lo anterior, los grupos organizados participantes en los presupuestos participativos pueden ganar influencia en el gobierno local, incluso más allá de los propios presupuestos. La inclusión en la determinación de las prioridades del gobierno local, aunque sea en un porcentaje reducido, supone que los participantes estables obtienen un reconocimiento público de su función y algunos de los atributos propios de las organizaciones que intervienen en la gobernanza. De ahí que su papel pueda ampliarse a otras políticas o actuaciones del gobierno local, precisamente porque éste lo reconoce como interlocutor en algunos ámbitos o zonas territoriales. Esto implica la apertura de los grupos que intervienen en la gobernanza y, posiblemente, su reacomodo, que puede generar tensiones ya que la incorporación de algún grupo implica que los existentes, o alguno de ellos, pueden perder influencia.

9. La selección de las organizaciones por el poder público.
Son los grupos más institucionalizados los que suelen salir reforzados en los procesos participativos. Los presupuestos participativos exigen una alta implicación de los grupos organizados y también de los ciudadanos, lo que puede desembocar en el agotamiento de los participantes individuales y en la selección natural de las organizaciones. Es probable que permanezcan las más institucionalizadas y que cuenten con más medios. En este aspecto pueden ser determinantes las medidas de fomento que el gobierno local establezca para el asociacionismo ciudadano y los criterios de asignación que pueden favorecer más a unos grupos que a otros.
La tendencia del poder público es a relacionarse con grupos semejantes, con aquellos que aceptan el marco institucional y presentan rasgos equivalentes como la jerarquía interna y unos dirigentes que negocian de forma representativa. La inclusión de los grupos en las negociaciones de los presupuestos es en gran medida una prerrogativa del poder que elige a unos y no otros intereses y a unos grupos que representan a estos sobre otros. A estos criterios hay que añadir los de corte ideológico, clientelar o de otro tipo que hacen que se tienda a favorecer más a unos grupos sobre otros.

10. Efecto de los presupuestos participativos en la participación ciudadana.

Los presupuestos participativos se han convertido en muchos lugares en la medida de las bondades de la participación ciudadana. Su éxito puede implicar la extensión de la participación, pero un posible fracaso puede arrastrar a otros instrumentos de la participación ciudadana. Una escasa relevancia del contenido de los presupuestos, no acompañarlos de otras medidas que refuercen la transparencia, la responsabilidad de las instituciones y de los dirigentes políticos o no suministrar una información válida a los ciudadanos de la gestión pública y de los procesos participativos pueden llevar al traste las iniciativas de los presupuestos participativos.
Las causas del posible fracaso o éxito, más allá de las consideraciones anteriores o de la gestión del propio proceso, hay que encontrarlo en la conformación del sistema político y de los actores “tradicionales” que lo integran. La cuestión reside en preguntarse si estos están dispuestos a incorporar actores a los distintos procesos que conlleva el ejercicio del poder. De no ser así, la relevancia sobre lo decidido en los presupuestos y en la propia participación en el ámbito local será escasa.

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