Предварительное издание

Демократизация выборов

Резолюция 1897 (2012)¹

1. Парламентская ассамблея еще раз подчеркивает, что демократические выборы имеют определяющее значение для обеспечения уважения воли граждан при формировании законодательной и исполнительной власти на всех уровнях и для обеспечения действительно репрезентативного характера избранных органов. Она напоминает в этой связи о своей резолюции 1705 (2010) "Пороги и другие элементы избирательных систем, влияющие на репрезентативность парламентов в государствах-членах Совета Европы" и резолюции 1706 (2010) "Избирательная система как инструмент повышения представительства женщин в политической жизни".

2. Ассамблея отмечает, что сегодня, когда граждане, похоже, все меньше и меньше доверяют институтам представительной демократии, становится все более важным усиливать демократический характер выборов, укрепляя таким образом связь между волеизъявлением народа и фактическими итогами голосования.

3. Спустя десять лет после разработки Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) по инициативе Ассамблеи Свода рекомендательных норм при проведении выборов в большинстве стран Совета Европы существенно улучшились как избирательное законодательство, так и практика проведения выборов. Однако в докладах о наблюдении за выборами, которые поступают Ассамблее, все еще слишком часто фигурируют нарушения, свидетельствующие о том, что проведение "свободных и справедливых" выборов все еще является серьезной нерешенной проблемой.

4. Поскольку внутреннее избирательное законодательство в большинстве государств-членов, как правило, обеспечивает хорошую основу для проведения "свободных и справедливых" выборов, нарушения повторяются, главным образом, в связи с отсутствием на самом высоком уровне, как правило у правящих политических сил, политического стремления обеспечить полное и эффективное соблюдение законодательства и равные условия для всех кандидатов. Кроме того, в настоящее время большая часть серьезных нарушений, как правило, происходит в предвыборный период и поэтому обнаружить их бывает сложнее.

5. Опираясь на доклады о наблюдении за выборами и другие источники в Совете Европы, Ассамблея выражает озабоченность по поводу того, что в отдельных государствах-членах Совета Европы все еще отмечаются связанные с выборами нарушения, такие как недобросовестное использование административных ресурсов, непрозрачность финансирования избирательных кампаний и другие проблемы, связанные с финансированием политических партий, отсутствие равного доступа к СМИ и их ангажированность, отсутствие независимости и беспристрастности избирательных администраций, угрозы, давление, насилие и запугивание в отношении кандидатов или избирателей, произвольное лишение свободы кандидатов и сторонников оппозиции, неточность списков избирателей, потенциально чреватая избирательными нарушениями, ограничение на право участвовать в выборах в качестве кандидата, включая чрезмерно жесткие требования по регистрации кандидатов и политических партий, покупка голосов, семейное голосование, "вбрасывание" бюллетеней, фальсификация избирательных протоколов и другие нарушения при подсчете голосов, неэффективные процедуры обжалования и апелляций по итогам выборов.

6. Хотя большая часть нарушений в день голосования и при подсчете голосов чаще происходит в странах, которые не имеют длительных традиций демократии, другие нарушения, в частности, нарушения, связанные с финансированием избирательных кампаний и политических партий, беспристрастностью СМИ и использованием административных ресурсов, имеют место и в странах с давними демократическими традициями. Грубые избирательные нарушения приводят в некоторых государствах-членах к длительным периодам нестабильности и политическим кризисам и в целом могут создавать угрозу для "мягкой безопасности" общества.

7. В свете повторяющихся и сохраняющихся проблем в избирательном процессе меры, принимаемые с целью усиления демократического характера выборов, должны отвечать трем основным императивам: стимулировать участие, обеспечивать транспарентность и усиливать надзор.

8. В связи с изложенным, Ассамблея призывает государства-члены Совета Европы:

8.1. активизировать участие граждан в избирательном процессе, в частности:

8.1.1. составляя списки избирателей таким образом, чтобы зарегистрировать как можно больше избирателей. Первая регистрация должна проводиться автоматически, списки избирателей должны быть постоянными, а использование дополнительных листов должно носить исключительный характер. При этом многократное голосование должно пресекаться без нарушения принципа тайны голосования;

8.1.2. обеспечивая свободный выбор для избирателей путем предоставления максимально большого числа политических вариантов в соответствии с принципом политического плюрализма. Следует отменить излишне жесткие требования по регистрации кандидатов и политических партий;

8.1.3. публикуя списки кандидатов в системах пропорционального голосования, с тем чтобы в соответствующих случаях дать гражданам возможность выбирать отдельных кандидатов из различных списков;

8.1.4. укрепляя внутрипартийную демократию путем принятия соответствующего законодательства, в частности, в отношении транспарентности финансирования политических партий и отбора кандидатов для участия в выборах, с учетом, помимо прочего, Свода рекомендуемых норм в сфере политических партий;

8.1.5. отдавая предпочтение таким избирательным системам, которые лучше отражают мнение народа и политический состав электората, а также учитывают другие важные аспекты, такие как географическое распределение, гендерный и этнический состав;

8.1.6. встраивая в свое избирательное законодательство механизмы, позволяющие обеспечить сбалансированное представительство мужчин и женщин в выборных органах всех уровней, а также призывая партии принимать внутренние правила, нормы и меры, носящие характер "положительной дискриминации", с тем чтобы способствовать расширению участия и представительство женщин в политике;

8.1.7. облегчая доступ к гражданству, как этого требует Европейская конвенция о гражданстве (СЕД №166), и предоставляя мигрантам, на законных основаниях проживающим на их территории, право голоса и/или иные возможности участия в политической жизни, как это предлагается в Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (СЕД №144). Отстранение большого числа мигрантов от политической жизни и демократических выборов отнюдь не способствует демократической легитимности.

8.1.8. обеспечивая, чтобы организация избирательной системы и границы избирательных округов способствовали активному участию в избирательном процессе меньшинств, способствуя таким образом представительству меньшинств как фактора, гарантирующего межэтнический мир и стабильность;

8.1.9. обеспечиваю свободу политических дискуссий в СМИ и гарантируя, чтобы избирательные кампании были открытыми и доступными, а также позволяли проводить подлинные дискуссии, которые не только были бы интересны для избирателей, но и давали им информацию, позволяющую определиться с выбором. Это требует, помимо прочего, транспарентности и плюрализма всех СМИ, а также равного доступа всех кандидатов и политических партий к общественным СМИ и беспристрастности таких СМИ. В любых национальных нормативных актах, регламентирующих проведение избирательных кампаний, должны быть точно сбалансированы свобода выражения мнения и обеспечение равных возможностей;

8.1.10. требуя, чтобы политические партии постоянно воздерживались от оказания давления, насилия и запугивания населения, и защищая избирателей и кандидатов от таких угроз. Это требует строгого соблюдения принципа тайны голосования и применения сдерживающих, но при этом пропорциональных санкций в отношении лиц, виновных в такого рода нарушениях;

8.1.11. гарантируя использование всех возможных средств для обеспечения доступности всех избирательных участков;

8.1.12. предоставляя всем гражданам возможность воспользоваться своим правом голоса путем голосования по доверенности, по почте или по каналам электронной связи при условии гарантирования тайны голосования и защищенности соответствующих каналов связи; облегчая участие в избирательном процессе граждан, проживающих за рубежом, с учетом предусмотренных законом ограничений, таких как продолжительность проживание за границей, обеспечивая при этом, чтобы при открытии избирательных участков за рубежом они создавались на основе транспарентных критериев; гарантируя возможность пользоваться своим правом голоса уязвимым группам населения (инвалиды, неграмотные и т.д.), обустраивая соответствующим образом избирательные участки и предоставляя отвечающие их потребностям избирательные материалы; отменяя положения законодательства, которые повсеместно, автоматически и неизбирательно лишают возможности участия в выборах всех отбывающих наказание заключенных независимо от характера и тяжести совершенных ими преступлений;

8.1.13. повышая общий уровень демократической культы посредством применения Хартии Совета Европы о воспитании демократической гражданственности и образовании в области прав человека.

8.2. обеспечить транспарентность избирательного процесса, в частности, при:

8.2.1. организации выборов: они должны быть организованы независимыми и беспристрастными органами, что должно приводить к повсеместному созданию центральных избирательных комиссий, обеспечивающих наличие достаточных ресурсов для регистрации избирателей и эффективную организацию голосования. Избирательные комиссии должны действовать транспарентно, эффективно и профессионально. Формирование многопартийных избирательных комиссий, которые в последнее время становятся все более популярными, похоже, не является наилучшим решением. В случае создания таких комиссий следует гарантировать, чтобы их состав был политически сбалансированным, а их функционирование было транспарентным в течение всего избирательного процесса;

8.2.2. финансировании избирательных кампаний и политических партий: законодательство в этой области необходимо не только для регламентирования происхождения финансовых средств и установления пределов расходов, но и для того чтобы дать всем избирателям возможность доступа к данным относительно характера и объема расходов на финансирование кампаний и партий. Для обеспечения строгого соблюдения такого законодательства следует применять пропорциональные санкции за любые нарушения;

8.2.3. проведении голосования: для этого требуется правильно спланировать избирательные участки, использовать прозрачные урны, установить кабины для голосования, обеспечить публичный подсчет и правильное регулирование дистанционного голосования. Следует способствовать присутствию международных наблюдателей, в частности, в соответствии Декларацией принципов международного наблюдения за выборами, а также Рекомендациями Венецианской комиссии в отношении международно признанного статуса наблюдателей на выборах. Во всех государствах-членах следует разрешить присутствие национальных наблюдателей, в том числе от гражданского общества, в соответствии с Декларацией глобальных принципов непартийного наблюдения и мониторинга выборов общественными организациями и Кодексом поведения непартийных общественных наблюдателей за выборами. Процедуры аккредитации должны быть простыми и легкодоступными;

8.3. усилить надзор с целью обеспечения функционирования эффективной, транспарентной и доступной системы рассмотрения жалоб и апелляций, с тем чтобы положить конец практике безнаказанности связанных с выборами нарушений и укрепить доверие общественности к избирательному процессу. Это требует, в частности, чтобы:

8.3.1. надзор был возложен на судью (специального, обычного или конституционного), по крайней мере, на последней инстанции, и охватывал весь избирательный процесс. Система парламентской проверки полномочий, используемая в ряде государств, похоже, не обеспечивает необходимой беспристрастности;

8.3.2. доступ в суды облегчался упрощенными бесплатными процедурами, причем устанавливаемые сроки должны быть короткими, но разумными. Избиратели должны быть хорошо информированы об имеющихся процедурах апелляции, а необходимые формуляры должны быть легкодоступными;

8.3.3. в случае нарушений, манипуляций или подтасовки применялись сдерживающие, но при этом пропорциональные наказания. Эти наказания должны применяться как в отношении лиц, непосредственно допустивших нарушения (это редко бывают сами кандидаты), так и тех, кто подтолкнул их на нарушения. Общественность и международных наблюдателей следует информировать обо всех наложенных санкциях.

9. И, наконец, в свете опыта наблюдения за выборами за последних 20 лет, в течение которых около 1 900 членов Ассамблеи приняли участие в качестве наблюдателей в более чем 140 парламентских и президентских выборах, она полагает необходимым усилить синергетическое взаимодействие и активизировать деятельность по итогам наблюдения за выборами как в Совете Европы, так и в рамках сотрудничества с другими специализированными международными организациями.

10. В связи с изложенным Ассамблея:

10.1. постановляет активизировать отслеживание выполнения рекомендаций, содержащихся в докладах международных наблюдателей, по итогам наблюдения за выборами в контексте работы, проводимой ее Комиссией по мониторингу, и, в частности, в контексте посещения докладчиками соответствующих стран при подготовке своих страновых докладов, а в соответствующих случаях – и в контексте ежегодных докладов о работе Комиссии;

10.2. напоминает в этой связи, что в соответствии с Руководством Парламентской ассамблеи по наблюдению за выборами докладчики Комиссии по мониторингу по какой-либо стране по должности имеют право участвовать в работе специальной комиссии, создаваемой для проведения наблюдения за выборами в этой стране;

10.3. преисполнена решимости усилить синергетическое взаимодействие с другими международными организациями и неправительственными организациями, которые располагают опытом в области выборов, включая наблюдение за выборами, с тем чтобы пропагандировать рекомендации, разработанные международным сообществом, и обеспечивать их выполнение;

10.4. преисполнена решимости содействовать проведению регулярных консультаций, направленных на усиление взаимодополняемости различных органов Совета Европы, обладающих опытом в этой области, в частности, Ассамблеи, Венецианской комиссии и Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). Этот уникальный потенциал Организации может использоваться гораздо более эффективно;

10.5. выражает поддержку Декларации глобальных принципов непартийного наблюдения и мониторинга выборов общественными организациями и Кодекса поведения непартийных общественных наблюдателей за выборами.

10.6. предлагает Генеральному секретарю Совета Европы усилить принятые в Организации среднесрочные и долгосрочные планы по оказанию содействия в проведении выборов, более точно нацеливая их на решение отмеченных проблем.