Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ 1591 (2003) ¹1 О задачах социальной политики в условиях старения населения в наших странах

1. В результате продолжающегося снижения уровня рождаемости и увеличения средней продолжительности жизни Европа сейчас уверенно занимает первое место в мире с точки зрения старения населения. За последние два десятилетия уровень рождаемости в Европе резко снизился до в среднем 1,4, так что в настоящее время он находится ниже коэффициента простого воспроизводства населения, равного 2,1, практически во всех странах-членах Совета Европы. Лица в возрасте 60 лет и старше составляют сегодня около 20 процентов населения в Европе, а к 2050 году их доля, вероятно, достигнет 33 процентов.

2. Однако по миру в целом численность населения составила в 2000 году 6,1 млрд. человек, а средние темпы роста в настоящее время составляют 1,2 процента в год. Согласно демографическим прогнозам Организации Объединенных Наций (Пересмотренные оценки 2000 года), численность населения мира, как ожидается, достигнет в 2050 году 9,3 млрд. человек, т.е. увеличится на 50 процентов.

3. Процессы старения и снижения численности населения в Европе, с одной стороны, и ускоренные темпы роста населения по миру в целом, с другой, порождают серьезнейшие экономические, социальные, культурные и экологические проблемы и требуют принятия согласованных политических мер в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе. Особое внимание необходимо будет уделять вопросам политики в области образования, планирования семьи и миграции.

4. В Европе уже полным ходом идет политическое обсуждение этих вопросов. Ассамблея, в частности, напоминает о своей рекомендации 1428 (1999) о будущем престарелых: защите, участии, повышении социального статуса; и рекомендации 1254 (1994) о правах престарелых на медицинское и социальное обеспечение: этика и стратегические подходы, и приветствует выдвигаемые правительствами европейских стран инициативы по реформе, а также руководство и координацию, осуществляемые Международной организацией труда (МОТ), Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейской экономической комиссией Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) и Европейским Союзом.

5. Ассамблея приветствует Региональную стратегию осуществления Мадридского международного плана действий по проблемам старения (2002 год) принятую на Конференции министров по проблемам старения, которая была организована ЕЭК ООН 10-13 сентября 2002 года в Берлине в рамках последующей деятельности по выполнению решений Всемирной ассамблеи по проблемам старения (Мадрид, 8-12 апреля 2002 года). Ассамблея полностью поддерживает усилия государств-членов по осуществлению этой стратегии, охватывающей широкий круг стратегических областей, и приветствует инициативы Совета Европы по обеспечению межправительственной координации и координации усилий различных международных организаций.

6. Ассамблея полагает, что реформы, необходимые для выработки решений проблем старения населения, должны быть частью более широкого политического обсуждения. Правительства всех европейских стран сталкиваются в настоящее время со сложной задачей примирения двух по сути противоположных тенденций: обусловленной действием глобализации экономической необходимости ограничения государственных расходов и сокращения издержек на рабочую силу для поддержания конкурентоспособности; и обоснованных требований граждан Европы укреплять европейскую социальную модель как основу для стабильной и социально процветающей Европы.

7. Пришло время еще раз задуматься над вопросами социальной политики в Европе, с тем чтобы решить эту проблему. Хотя все страны различаются по своей демографической структуре и придерживаются своих собственных культурных, социальных и экономических традиций, Ассамблея обращает особое внимание на ряд принципов, которые, по ее мнению, в решающей степени определяют направленность реформ в Европе.

8. Для обеспечения нормального функционирования в будущем систем пенсионного обеспечения здравоохранения и социальной защиты одна из главных целей реформы должна заключаться в ограничении или уменьшении соотношения между неработающими иждивенцами (безработными, пенсионерами, молодежью, мужчинами и женщинами, занимающимися домашним хозяйством, или лицами, страдающими хроническими заболеваниями) и экономически активным населением, что потребует нового подхода к политике в области трудоустройства.

9. Достижение этой цели требует одновременного проведения разнообразных стратегий, в частности для того, чтобы дать людям возможность дольше работать в здоровых условиях; обеспечить направление частных и государственных инвестиций на повышение квалификации и переподготовку работающих на рынке труда; стимулировать трудоустройство в первую очередь молодежи и лиц пожилого возраста; и, наконец, поощрять и обеспечивать реальное изменение культуры предпринимательской деятельности в порядке признания меняющейся семейной структуры и расширения возможностей работников по гармоничному сочетанию работы с семейной жизнью.

10. Старение населения приведет к изменению спроса на услуги системы здравоохранения. В результате научно-технического прогресса в медицине медицинские расходы на лечение от болезней, которыми страдают лишь люди весьма преклонного возраста, будут расти по экспоненте. Хотя само по себе старение не является болезнью, а старость не должна рассматриваться как синоним слабости и болезней, увеличение спроса на услуги сектора здравоохранения неизбежно.

11. Ассамблея обращает особое внимание на то, что вопрос приемлемости механизмов пенсионного обеспечения нельзя сводить лишь к финансовому аспекту, игнорируя многоплановость этой проблемы: а именно необходимость достижения их социальных целей, обеспечение их жизнеспособности и реагирования на меняющиеся нужды общества и отдельных лиц. Минимальные требования, которым должны удовлетворять системы пенсионного обеспечения, закреплены в правовых документах Совета Европы: Европейской социальной хартии, пересмотренной Европейской социальной хартии, Европейском кодексе социального обеспечения, протоколах к нему и Европейском кодексе социального обеспечения (пересмотренном). Ассамблея настаивает на необходимости учета этих требований при реформировании пенсионных систем.

12. Одной из серьезнейших проблем является угроза крайней нищеты престарелых и утраты ими собственного достоинства. В этой связи Ассамблея настоятельно призывает правительства обеспечивать сохранение базовой системы солидарности путем выплаты государственных пенсий и интеграции в их пенсионные системы механизма базового пенсионного обеспечения.

13. Существующие в настоящее время в государствах-членах модели пенсионной системы включают распределительные системы пенсионного обеспечения, которые финансируются либо из прямых взносов, либо из собираемых налогов; и полностью накопительные системы, основанные на использовании возможностей рынка капитала. Диверсификация источников финансирования пенсионных механизмов может представляться разумным шагом, но лишь в том случае, если при этом полностью исключается опасность ущемления существующих прав. Кроме того, система социального обеспечения с фиксированной пенсией вполне может быть финансово приемлемой при условии, что она адаптирована к системе с фиксированным взносом – как наглядно показывает пример пенсионной реформы в Швеции. При предоставлении права на досрочный выход на пенсию необходимо обеспечивать признание характера работы путем установления повышенных обязательных отчислений в пенсионный фонд.

14. Ассамблея приветствует разработанные ОЭСР и Европейским Союзом руководящие указания по подготовке стратегий активного старения, разработке финансовых стимулов для позднего выхода на пенсию, предоставлению пожилым людям возможности продолжать вести активную общественную и производственную жизнь, устранению юридических и налоговых препятствий на пути постепенного выхода на пенсию и регулированию работы пенсионеров. Вместе с тем она считает, что чем позже люди выходят на пенсию, тем более дифференцированным должен быть возраст выхода на пенсию с учетом таких переменных показателей, как продолжительность участия в пенсионном фонде и характер работы.

15. В этой связи Ассамблея рекомендует государствам-членам вступить в диалог с социально-экономическими партнерами и активно пропагандировать более поздний выход на пенсию. В поддержку этого процесса следует рассмотреть возможность предложения различных мер, стимулирующих более поздний выход на пенсию (например, налоговых скидок), и мер, дестимулирующих ранний выход на пенсию. Кроме того, Ассамблея считает чрезвычайно важным нормативно оформить «гибкие» формы трудоустройства (краткосрочные контракты, нерегулярную занятость, опасные формы самозанятости и т.д.) для обеспечения социальной защиты населения.

16. В случае сохранения в составе рабочей силы значительной доли женщин больше внимания следует уделять возможностям сочетания оплачиваемого труда с работой по дому как факторам, влияющим на репродуктивное и семейное поведение. Кроме того, изменения в обществе требуют более справедливого распределения оплачиваемого и неоплачиваемого труда между мужчинами и женщинами.

17. В более развитых странах, где существуют мощные системы социального обеспечения, улучшение положения женщин и более активная институциональная поддержка находят выражение в «современных» моделях поведения, которые в большей мере благоприятствуют рождению детей. Это означает, что институциональные факторы могут помочь примирить желание иметь детей с изменениями видов союза, более поздним рождением детей и стремлением женщин вести полнокровную семейную и профессиональную жизнь.

18. Ассамблея ссылается на рекомендацию № R (96) 5 Комитета Министров относительно сочетания работы и семейной жизни и Заключительное коммюнике XXVII сессии Европейской конференции министров, ответственных за дела семьи, посвященной теме сочетания работы и семейной жизни, которая состоялась в Любляне 20-22 июня 2001 года, высоко оценивает работу Форума по положению детей и семей и считает чрезвычайно важным наращивать совместные усилия различных государственных органов, работодателей, организаций нанимателей и работников, а также гражданского общества, с тем чтобы добиться подлинного изменения отношения не только в государственных структурах, но и в деловых кругах и в обществе в целом.

19. В нынешних условиях долгосрочного снижения численности населения трудоспособного возраста в Европе, сопровождающегося старением рабочей силы и старением населения в Европе и все возрастающей долей престарелых, находящихся на иждивении, пока не ясно, смогут ли экономические условия и технический прогресс привести в будущем к возникновению новых возможностей трудоустройства и повышению спроса на рабочую силу. Можно прогнозировать, что в средне- и долгосрочной перспективе в Европе произойдет снижение относительно высокого уровня расходов на рабочую силу в результате частичного замещения подоходных налогов и налогов на предпринимателей как источника бюджетных поступлений экологическими сборами.

20. В долгосрочной перспективе процесс старения населения неизбежно потребует не только проведения налоговых реформ, реформ в области социального обеспечения и реформ в структуре занятости, но и изменения отношения и пересмотра личных и общественных ценностей. Неизбежно изменятся и взгляды на семейные обязанности, уход за детьми, участие в неформальном уходе и работу добровольцев, и отношение к этой деятельности. Необходимо будет обеспечить полный учет ценности неоплачиваемого труда для общества и отразить эту ценность в новых и более гибких структурах работы по найму для представителей обоих полов.

21. В глобальном плане прогнозируемое увеличение численности населения мира на 50 процентов приведет к усилению давления на природные ресурсы и потребует от международного сообщества проявления солидарности для обеспечения более справедливого распределения богатства, используемых ресурсов и экологического давления. Ассамблея призывает государства-члены в полной мере выполнить обязательства, взятые ими на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию.

22. В этой связи Ассамблея рекомендует Комитету Министров:

i. предложить государствам-членам внимательно изучить изложенные выше принципы;

ii. поручить соответствующим органам Совета Европы:

iii. осуществлять руководство и оказывать государствам-членам помощь в их усилиях по реформе национальных механизмов пенсионного обеспечения;

iv. предложить государствам-членам и их социальным партнерам провести более широкое общеевропейское обсуждение вопроса реформирования пенсионных систем;

v. продолжать деятельность по облегчению гармоничного сочетания работы и семейной жизни и уменьшению неравенства в распределении оплачиваемого и неоплачиваемого труда между женщинами и мужчинами;

vi. продолжать и активизировать осуществление мероприятий, касающихся пожилых людей, в частности с целью гарантировать соблюдение их прав человека;

vii. активизировать поиск стратегий поощрения укрепления социальной солидарности, в частности между поколениями и полами;

viii. проанализировать миграционную политику в Европе и возможное влияние соответствующей иммиграционной политики как средства, позволяющего компенсировать отрицательные последствия старения и уменьшения численности населения для прогнозируемого состояния рабочей силы в Европе.