Предварительное издание Резолюция 1516 (2006) ¹1 Исполнение решений Европейского суда по правам человека

1. Парламентская Ассамблея подчеркивает, что соблюдение Европейской конвенции по правам человека (далее «ЕКПЧ») включая обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека (далее «Суда») и его обязательных решений является главной опорой европейского публичного порядка, который гарантирует мир, демократию и надлежащее управление в Большой Европе. Поэтому для Ассамблеи принципиально важно постоянно проявлять глубокий интерес к различным аспектам системы ЕКПЧ и не в последнюю очередь к эффективному исполнению решений Суда, что, собственно, и определяет авторитет Суда.

2. Она отмечает, что исполнение решений Суда представляет собой сложный правовой и политический процесс, направленный на устранение выявленных нарушений и предотвращение возникновения новых или аналогичных нарушений. Такое исполнение решений, осуществляемое под надзором Комитета Министров, может опираться на взаимодействие между национальными и другими структурами, включая Ассамблею и парламенты государств-членов.

3. Хотя в соответствии со ст. 46 Европейской конвенции по правам человека надзор за исполнением решений осуществляет Комитет Министров, все больший вклад в процесс исполнения решений Суда вносит Ассамблея. С 2000 года Ассамблеей принято пять докладов и резолюций и четыре рекомендации, посвященные непосредственно выполнению решений Суда. Кроме того, различные проблемы, связанные с исполнением решений Суда поднимаются и с использованием других процедурных механизмов, а именно в устных и письменных запросах парламентариев. Целый ряд сложных проблем, связанных с исполнением решений Суда, был преодолен благодаря участию Ассамблеи, национальных парламентов и их делегаций в Ассамблее.

4. В соответствии с принятым на Саммите Совета Европы в мае 2005 года решением об ускоренном и полном исполнении всеми государствами-членами решений Суда и декларацией Комитета Министров от 19 мая 2006 года о привлечении Парламентской Ассамблеи к разработке рекомендации об эффективных внутригосударственных механизмах оперативного исполнения решений Суда Ассамблея считает своим долгом расширять свое участие в столь необходимом разрешении наиболее насущных проблем исполнения решений Суда.

5. Комиссия ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека заняла более активную позицию в этом вопросе, уделив первостепенное внимание рассмотрению дел, которые затрагивают структурные проблемы, и выполнение решений по которым недопустимо затягивается на данный момент в пяти государствах: Италии, Российской Федерации, Соединенном Королевстве, Турции и Украине. Докладчик специально посетил эти государства с тем, чтобы вместе с высокопоставленными представителями этих государств рассмотреть причины невыполнения решений Суда и напомнить о настоятельной необходимости решить эти проблемы. Особое внимание уделялось вопросу о совершенствовании внутригосударственных механизмов, которые могут содействовать надлежащему исполнению решений Суда.

6. Причины неисполнения решений Страсбургского суда и сложности, возникающие в процессе их реализации еще в восьми государствах - Болгарии, Германии, Греции, Латвии, Молдове, Польше, Румынии и Франции - также рассматривались на основе письменных ответов, полученных от парламентских делегаций этих государств.

7. Ассамблея приветствует серьезность и деятельное участие, которое проявило большинство из 13 вышеперечисленных государств и их национальных парламентских делегаций при оказании содействия Комиссии по юридическим вопросам и правам человека; в то же время она сожалеет о том, что от некоторых парламентских делегаций (Украины, Франции) не поступило исчерпывающих ответов на письменные запросы информации.

8. Особо позитивной оценки заслуживают усилия трех государств-членов по разрешению конкретных проблем исполнения решений Суда посредством совершенствования внутригосударственных механизмов:

8.1. в 2006 году в Италии принят «закон Адзолини», создавший правовую базу для введения особого порядка надзора со стороны правительства и парламента за исполнением решений Суда;

8.2. в 2006 году на Украине принят закон, предусматривающий согласование подходов к надлежащему исполнению решений Суда под надзором представителя правительства Украины при Суде;

8.3. в марте 2006 года в Соединенном Королевстве введена новая процедура представления Совместным комитетом по правам человека британского парламента текущих отчетов об исполнении решений Страсбургского суда.

9. Что касается конкретных проблем исполнения решений, вскрытых Ассамблеей, она приветствует бесспорный прогресс, достигнутый по следующим делам:

9.1. «Сливенко против Латвии», где в соответствии с запросами Комитета Министров недавно восстановлено право заявителей на постоянное жительство в Латвии. Таким образом, Латвия устранила последствия выдворения заявителей в Россию, которое Суд счел нарушением ЕКПЧ;

9.2. «Брониовский против Польши» - первое «пилотное» решение против Польши, в ответ на которое парламент Польши принял новый закон (вступил в действие 7 октября 2005 года), который в соответствии с определением Суда и промежуточной резолюцией Комитета Министров (далее «КМ») регулирует вопрос о праве на компенсации для заявителей в районе реки Буг;

9.3. «Доган против Турции», в решении по которому также поднимается важная системная проблема. В ответ на это решение в Турции принят и введен в действие новый закон о компенсациях, который служит эффективным национальным средством правовой защиты для всех временно перемещенных лиц в вопросах получения компенсаций за разрушенное имущество (без ущерба для их права на возвращение в родные места).

10. В то же время Ассамблея с глубокой озабоченностью отмечает сохранение серьезных структурных проблем, которые обуславливают наличие большого числа повторных решений, свидетельствующих о нарушениях ЕКПЧ, и представляют серьезную угрозу для данных государств. К этим проблемам относятся:

10.1. чрезмерная продолжительность судебного производства в Италии (см. временную резолюцию DH(2005)114), что не позволяет обеспечивать эффективную защиту других основных прав;

10.2. серьезные недостатки в организации и функционировании судебной системы в Российской Федерации, наиболее значительными из которых являются:
10.2.1. недостаточный судебный надзор в решении вопросов предварительного заключения, что ведет к излишне длительному содержанию в предварительном заключении и переполнению мест лишения свободы (промежуточная резолюция КМ DH(2003)123);
10.2.2. хроническое неисполнение решений российских судов, вынесенных против государства (CM/Inf(2006)19);
10.2.3. нарушение требования правовой определенности в результате широкого применения практики кассации имеющих обязательную силу решений суда «в порядке надзора» (промежуточная резолюция КМ DH(2006)1);

10.3. ряд системных проблем на Украине, усугубляемых серьезными нарушениями независимости суда (промежуточная резолюция КМ DH(2004)14).

11. Кроме того, Ассамблея сожалеет о том, что ряд важных и давно назревших проблем исполнения решений Суда, отмеченных Комитетом Министров и Ассамблеей, по-прежнему не разрешен, что ведет к затягиванию исполнения решений Страсбургского суда:

11.1. в Италии и в определенных случаях в Турции закон по-прежнему не допускает повторного производства по уголовным делам в национальных судах по постановлениям Суда, притом, что правительствами этих государств не принято других мер по восстановлению прав заявителей на справедливое судебное разбирательство, несмотря на неоднократные требования Комитета Министров и Ассамблеи (дела «Дориго против Италии», «Гюнеш против Турции» и др.);

11.2. не достигнуто прогресса в деле освобождения двух заявителей, все еще находящихся в заключении в «Приднестровской Молдавской Республике» (дело «Илашку и др. против Молдовы и Российской Федерации»; последняя промежуточная резолюция КМ DH(2006)26)). Россия по данному делу заявляет, что не имеет влияния в Приднестровье: это утверждение не может приниматься всерьез;

11.3. не представлено целостного плана по разрешению системной проблемы переполнения мест лишения свободы в Греции (решение по делу «Дугоз и Пирс», промежуточная резолюция КМ DH(2005)2), подтверждением чему недавно стало еще одно решение Суда (по делу «Кайя против Греции» от 27 июля 2006 года);

11.4. отсутствие прогресса в решении системной проблемы «косвенной экспроприации» в Италии - нелегитимного приема (фактически речь идет о незаконной конфискации), используемого местными властями в ущерб имущественным правам заявителей, закрепленным в ЕКПЧ;

11.5. нет никакой свежей информации из Румынии о ходе пересмотра закона о национальной безопасности и других государственных актов в ответ на решение по делу Ротару (промежуточная резолюция КМ DH(2005)57).

12. Ассамблея еще раз подчеркивает, что наличие возможных и понятных объективных трудностей на первоначальном этапе не освобождает соответствующие государства от обязательства преодолеть эти трудности и безотлагательно решить вышеуказанные проблемы с тем, чтобы таким образом привести свою систему в соответствие с ЕКПЧ. Сохранение ситуации, при которой не выполняются требования Конвенции, подрывает эффективность системы ЕКПЧ и должно рассматриваться как нарушение обязательств государств по Конвенции и Уставу Совета Европы.

13. Ассамблея уделила особое внимание на исполнение Российской Федерацией, Турцией и Соединенным Королевством решений Суда в отношении нарушений, допущенных силами безопасности, и/или на отсутствие эффективного расследования таких нарушений. Она приветствует прогресс, достигнутый Турцией и Соединенным Королевством в решении структурных проблем, а также готовность властей России добиваться такого прогресса, заявленную в первой части их плана действий, который был представлен Комитету Министров. Ассамблея призывает власти России в полной мере использовать опыт других государств и в возможно кратчайшие сроки выполнить решения, касающиеся действий сил безопасности, в частности на территории Чеченской Республики.

14. Ассамблея также подчеркивает, что по делам, указанным в п. 13, все ответчики по-прежнему обязаны устранить отмеченные Судом конкретные недостатки в ведении внутригосударственных расследований, с тем чтобы обеспечить эффективное восстановление прав заявителей. Ни одно из трех вышеперечисленных государств-ответчиков пока не продемонстрировало убедительных результатов в данном отношении.

15. Вопрос об исполнении Турцией решений Суда в различных областях в прошлом уже с особым вниманием рассматривался в Ассамблее (см. резолюции 1297 (2002) и 1381 (2004), рекомендацию 1576 (2002)), и в целом на данный момент в этом отношении достигнут весьма впечатляющий прогресс. Хотя многие проблемы, вскрытые Судом, успешно решаются, по некоторым из них требуются дополнительные усилия. При этом ожидается дальнейшее продвижение, в частности для предотвращения новых нарушений свободы выражения мнений в Турции, поскольку до сих пор не ясно, будет ли толкование новых положений властями соответствовать ЕКПЧ.

16. Кроме того, Турцией все еще не в полном объеме исполнены решения Суда в отношении давно назревшего вопроса о пропавших без вести и о многочисленных нарушениях прав греков-киприотов, проживающих в анклавах на Кипре. Озабоченность также вызывает вопрос об имуществе перемещенных лиц. Ассамблея придает особое значение принятию мер по исполнению решений Страсбургского суда, поскольку это призвано стать существенным вкладом во всеобъемлющее решение кипрского вопроса.

17. Общая оценка Ассамблеей результатов этого нового обследования указывает на то, что факты затягивания или халатного исполнения решений Суда должны получить более широкую политическую огласку, как в Совете Европы, так и в самих государствах. Исходя из этого, Ассамблея считает необходимым продолжать рассмотрение данного вопроса в интересах обеспечения тщательного и строгого парламентского отслеживания вопросов, связанных с исполнением решений Суда на европейском и национальных уровнях. Первые инициативы в этом направлении, предпринятые рядом национальных парламентов, вселяют оптимизм, но сделать предстоит еще немало.

18. Одной из главных причин ненадлежащего исполнения решений Страсбургского суда является отсутствие эффективных внутригосударственных механизмов и процедур обеспечения оперативного принятия необходимых мер, зачастую требующих координации усилий различных государственных ведомств. Полномочные руководители в государствах-членах часто игнорируют требования к исполнению решений Суда, установленные Комитетом Министров, или не располагают соответствующими внутригосударственными процедурами, которые обеспечивали бы эффективную межведомственную координацию.

19. Поэтому методы и процедуры, используемые Комитетом Министров и в государствах-членах, следует изменить таким образом, чтобы обеспечивались незамедлительная передача информации и вовлечение всех заинтересованных государственных руководителей в процесс исполнения решений Суда, при необходимости с помощью Совета Европы.

20. Ассамблея с интересом отметила в Плане действий Саммита 2005 года рекомендацию Банку развития Совета Европы использовать имеющиеся у него возможности для реализации мер в областях, охватываемых ЕКПЧ. Ассамблея настоятельно призывает Банк и заинтересованные государства-члены пользоваться этим инструментом в тех случаях, когда такие меры могут обеспечивать оперативное исполнение решений Суда, свидетельствующих о наличии масштабных системных проблем.

21. Ассамблея также с интересом отмечает недавно разработанную «пилотную» процедуру рассмотрения в Суде проблем системного характера. При этом она с определенной озабоченностью отмечает, что эта процедура используется применительно к ряду сложных системных проблем на основании одного единственного дела, в котором могут и не проявиться все аспекты данной системной проблемы. Таким образом, «пилотная» процедура может и не обеспечивать общей оценки проблемы, поскольку все другие связанные с ней дела «заморожены», и есть опасность того, что данная процедура будет скорее тормозить, а не ускорять реализацию в полном объеме положений ЕКПЧ. Ассамблея также отмечает, что эффективность «пилотной» процедуры может быть обеспечена лишь при условии, что Комитет Министров будет добросовестно выполнять свою полномочия по оценке адекватности и достаточности мер, принимаемых государствами-членами по исполнению решений Суда.

22. Ввиду вышеизложенного, Ассамблея:

22.1. призывает все национальные парламенты внедрить конкретные механизмы и процедуры эффективного парламентского контроля за исполнением решений Суда на основе регулярных докладов полномочных государственных ведомств;

22.2. призывает государства-члены создавать законодательным или иным образом внутригосударственные механизмы оперативного исполнения решений Суда и определить на самом высоком политическом уровне директивный орган в составе правительства, который взял бы на себя ответственность и координацию всех аспектов исполнения решений Суда на территории данного государства;

22.3. постановляет на регулярной основе проверять фактическое наличие таких механизмов в государствах-членах и их эффективность;

22.4. призывает власти 13 вышеперечисленных государств незамедлительно решить сохраняющиеся проблемы исполнения решений Суда, выявленные в докладе Комиссии по юридическим вопросам и правам человека;

22.5. призывает, в частности, власти Греции, Италии, Румынии, Российской Федерации, Соединенного Королевства, Турции и Украины сделать важнейшим политическим приоритетом и разрешить наиболее значимые вопросы исполнения решений Суда, указанные в настоящей резолюции;

22.6. призывает национальные парламентские делегации государств, которые посетил докладчик, в шестимесячный срок представить через Комиссию по юридическим вопросам и правам человека отчет о результатах работы по решению субстантивных проблем, отмеченных в докладе, или продемонстрировать наличие реальных планов действий по принятию требуемых мер;

22.7. оставляет за собой право предпринять надлежащие шаги, в частности, на основании правила 8 Правил процедуры (т.е. оспаривание полномочий национальных делегаций), в том случае, если государство систематически не принимает всех мер, вытекающих из решения Суда, или если национальный парламент не оказывает необходимого давления на правительство, чтобы побудить его исполнять решения Суда;

22.8. постановляет продолжить рассмотрение данного вопроса и приветствует недавние предложения Комитета Министров по расширению информационного обмена с Ассамблеей и привлечению Ассамблеи к продолжению работы по подготовке рекомендации в адрес государств-членов об эффективных внутригосударственных механизмах оперативного исполнения решений Суда;

22.9. учитывая настоятельную необходимость исполнения решений Суда государствами в ускоренном порядке и в полном объеме, постановляет продолжать регулярный мониторинг ситуации и предлагает Комиссии по юридическим вопросам и правам человека представить Ассамблее новый доклад по этому вопросу в соответствующие сроки.