Предварительное издание

Несопровождаемые дети в Европе: вопросы прибытия, пребывания и возвращения

Резолюция 1810 (2011)¹

1. Все более очевидной становится необходимость решения проблем, с которыми сталкиваются несопровождаемые дети-мигранты, прибывающие в Европу и остающиеся в ней. Их численность, возможно, достигает 100 тысяч человек, хотя помимо статистических данных по обращениям о предоставлении убежища имеется немного достоверной информации об их передвижении. Эти дети, главным образом мальчики в возрасте от 14 до 17 лет, прибывают в Европу по самым разным причинам. Однако в Европе их шансы на защиту и помощь в значительной степени зависят от того, в какой стране они оказались, что приводит к неодинаковому отношению к ним и различному толкованию интересов ребенка. Во многих случаях эти дети оказываются в чрезвычайно уязвимом положении, сталкиваясь с издевательствами, отсутствием заботы и оказываясь жертвами торговли людьми и уголовных сетей.

2. Парламентская ассамблея напоминает, что в Конвенции ООН о правах ребенка, которую ратифицировали все государства-члены Совета Европы, содержится специальное обязательство защищать всех несопровождаемых детей и оказывать им содействие, независимо от их гражданства, иммиграционного статуса или отсутствия гражданства. Именно с точки зрения этого обязательства следует оценивать то, как отражаются правила иммиграции и предоставления убежища на этих детях.

3. Ассамблея уже высказывала озабоченность по этим вопросам в своей рекомендации 1596 (2003) и рекомендации 1703 (2005), в которых, в частности, содержится призыв признать юридически обязывающий характер интересов ребенка как главное соображение, которым следует руководствоваться при осуществлении любых шагов, согласовать национальное законодательство об опекунстве и создать целостные и эффективные режимы защиты детей, которые ищут убежище или стали жертвами торговли людьми. К сожалению, по всем этим направлениям достигнут весьма незначительный прогресс.

4. В этой связи, Ассамблея высоко оценивает решение Европейского союза считать проблему несопровождаемых несовершеннолетних одним из приоритетных политических вопросов в своей Стокгольмской программе на 2010-2014 годы и приветствует принятие Европейским союзом Плана действий в отношении несопровождаемых несовершеннолетних. Тем не менее, она обращает внимание на необходимость выполнения данного Плана действий в полном соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка.

5. Ассамблея полагает, что отношение стран к несопровождаемым детям должно диктоваться в первую очередь не соображениями иммиграционного контроля, а интересами защиты ребенка. Имея это в виду, Ассамблея разработала следующий перечень из 15 общих принципов, которые она предлагает государствам-членам соблюдать и совместно реализовывать на практике:

5.1. К несопровождаемым детям следует относиться прежде всего как к детям, а не как к мигрантам.

5.2. Интересы ребенка должны быть главным фактором, которым следует руководствоваться при осуществлении любых действий в отношении ребенка, независимо от его статуса мигранта или резидента.

5.3. Ни одному ребенку нельзя отказать в праве доступа на территорию или произвольно депортировать за пределы территории государства-члена. Помощь и уход должны незамедлительно предоставляться специализированными службами с целью установления личности ребенка, установления того, является он несовершеннолетним или нет, выяснения личных обстоятельств и потребностей в защите и, в конечном итоге, в поиске на длительную перспективу решения, отвечающего его интересам.

5.4. Для детей, ставшими жертвами торговли людьми, следует создать особые условия установления личности, приема и защиты. Эти условия должны соответствовать их потребностям и обеспечивать защиту в соответствии с конвенциями Совета Европы о противодействии торговле людьми (СДСЕ № 197) и о защите детей от эксплуатации и надругательств сексуального характера (СДСЕ № 201).

5.5. Каждому несопровождаемому ребенку должен быть немедленно предоставлен опекун, уполномоченный защищать интересы ребенка. Опекун должен быть независимым и обладать необходимым опытом обращения с детьми. Каждый опекун должен пройти стандартную подготовку, а его деятельность должна быть предметом периодического независимого рассмотрения и мониторинга.

5.6. Несопровождаемым детям следует незамедлительно оказать правовую, социальную и психологическую помощь. Сразу же по прибытии или задержании детей следует индивидуально, на понятном языке и в доступной им форме, проинформировать об их праве на защиту и помощь, включая их право ходатайствовать о предоставлении убежища и других форм международной защиты, а также о необходимых процедурах и их последствиях.

5.7. Все собеседования с несопровождаемыми детьми с целью обсуждения их личных данных и прошлого должны проводиться индивидуально хорошо подготовленными специалистами в присутствии опекуна ребенка.

5.8. Доступ к убежищу и международным процедурам защиты должен быть без каких-либо условий предоставлен всем несопровождаемым детям. Следует создать универсальную систему предоставления убежища, ориентированную на интересы ребенка, таким образом, чтобы применяемые процедуры учитывали, что дети особенно болезненно переживают травмирующие обстоятельства и с трудом могут связно изложить пережитые события, в частности, детское восприятие преследований. Заявления несопровождаемых детей о предоставлении убежища должны считаться приоритетными и рассматриваться в максимально сжатые сроки, однако при этом у детей должно быть достаточно времени для того, чтобы понять этот процесс и подготовиться к нему. В процессуальных действиях, связанных с получением убежища, всех несопровождаемых детей должен, помимо опекуна, представлять юрист, бесплатно предоставляемый государством; дети должны иметь возможность опротестовать в судебном порядке решения, касающиеся их ходатайств о предоставлении защиты.

5.9. Не должно допускаться содержание несопровождаемых детей под стражей по миграционным основаниям. Содержание под стражей следует заменить специальными мерами, желательно патронажного характера, обеспечив на соответствующий период времени условия жизни, отвечающие потребностям ребенка. При размещении детей в центрах их следует содержать отдельно от взрослых.

5.10. Определение возраста должно проводиться лишь тогда, когда имеются обоснованные сомнения в отношении того, является данное лицо несовершеннолетним или нет. При определении возраста следует исходить из презумпции того, что лицо является несовершеннолетним, включать многопрофильную оценку независимым органом в течение определенного периода времени и не основываться исключительно на медицинской оценке. Осмотр может проводиться только с согласия ребенка или его опекуна. Осмотр должен быть неинвазивным и проводиться в соответствии со стандартами медицинской этики. Следует четко обозначить и учитывать возможные пределы ошибки при проведении медицинских и других обследований. Если остаются сомнения по поводу того, является данное лицо несовершеннолетним или нет, следует исходить из презумпции его невиновности. Следует предусмотреть возможность обжалования решения об определении возраста в административном или судебном порядке.

5.11. Ребенок должен иметь возможность высказать свое мнение, которое следует должным образом учитывать при осуществлении всех процедур с учетом его возраста и зрелости. В государствах-членах следует разработать и применять благожелательно к детям административные и судебные процедуры.

5.12. Поиск для несопровождаемого ребенка решения на длительную перспективу должен стать конечной целью с самого первого контакта с ним. По просьбе ребенка или его опекуна следует принять меры к поиску семьи, если это не сопряжено с опасностью и не создает угрозы для членом семьи, а также, руководствуясь интересами ребенка, рассмотреть на равной основе все возможные варианты решений на длительную перспективу. В качестве такого решения может быть поселение ребенка в принимающей стране, воссоединение семьи в третьей стране или возвращение или направление в страну происхождения. Дальнейшую судьбу ребенка должны совместно определять власти, опекун и сам ребенок, после чего необходимо отслеживать выполнение принятых в отношении ребенка решений в соответствии с рекомендацией Комитета министров CM/Rec(2007)9. До того, как найдено постоянное решение, ребенок должен иметь статус легального резидента в принимающей стране. Этот статус должен сохраняться в течение всего срока пребывания ребенка в данной принимающей стране. Принятые в отношении ребенка меры продолжают действовать и после достижения им совершеннолетия.

5.13. Доступ к надлежащему жилью, образованию, профессиональной подготовке и медицинской помощи должен быть гарантирован всем несопровождаемым детям, независимо от их миграционного статуса, и на тех же условиях, что и детям, являющимся гражданами данной страны. Кроме того, несопровождаемые дети должны иметь возможность воспользоваться комплексными программами социальной защиты детей. При необходимости эти программы должны учитывать эмоциональные потребности детей, переживших травмирующие события, и предусматривать, помимо оказания срочной психологической помощи, такие меры, как адресная образовательная помощь, помещение в приемные семьи или специализированные учреждения, а также помощь детям с функциональными нарушениями в социальной адаптации.

5.14. Следует расширить возможности воссоединения семьи за пределами страны происхождения и подходить к этому вопросу с гуманитарной точки зрения, разыскивая дальних родственников в принимающей стране и в третьих странах, руководствуясь при этом интересами ребенка. Дублинский регламент II должен применяться в отношении несопровождаемых детей лишь в том случае, когда передача в третью страну наилучшим образом отвечает интересам ребенка.

5.15. Интересами ребенка следует руководствоваться, принимая любые шаги, ведущие к возвращению ребенка в страну происхождения. Возвращение не должно рассматриваться в качестве одного из вариантов, если оно чревато нарушением основных прав человека ребенка. Если не установлены родители или другие родственники, возвращение должно происходить лишь в том случае, если в стране происхождения существуют хорошо развитые, надежные механизмы, позволяющие обеспечить конкретный и адекватный уход и реинтеграцию. Возвращение в попечительские учреждения вообще не должно рассматриваться в качестве одного из долгосрочных решений. Специальный орган по защите детей должен провести оценку условий возвращения. Следует составить план последующих действий, с тем чтобы гарантировать защиту ребенка после его возвращения. Никакие аргументы, не связанные с правами, такие как общие соображения миграционного контроля, не должны возобладать над интересами ребенка при принятии решений о возвращении. Не должна рассматриваться возможность возвращения в страны, где не может быть гарантирована безопасность ребенка, его защита, в том числе от выдворения, и благополучие. При выполнении процедур возвращения ребенка помимо опекуна должен представлять юрист. Они должны иметь доступ к процедуре апелляции и реальную возможность обжаловать в судебном порядке решение о возвращении, причем их апелляция должна приостанавливать исполнение решения о возвращении.

6. Ассамблея призывает Европейский союз, в частности:

6.1. содействовать выполнению в полном объеме Плана действий Европейского союза в отношении несопровождаемых несовершеннолетних в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка;

6.2. рассмотреть возможность подготовки предложений в отношении новых законодательных стандартов, для того чтобы восполнить существующие в законодательстве Европейского союза пробелы и обеспечить защиту всех несопровождаемых детей, независимо от того, ищут они убежище или нет;

6.3. разработать согласованную методику сбора соответствующей информации по несопровождаемым детям в масштабах всей Европы, для того чтобы ее можно было сопоставлять на европейском уровне, обеспечивая при этом защиту личных данных; поддержать независимые национальные учреждения, способные собирать данные, и создать соответствующий ресурсный центр, располагающий информацией по всем вопросам, касающимся положения несопровождаемых детей;

6.4. принять и соблюдать на практике общие стандарты и процессуальные гарантии опекунства и юридической помощи для всех несопровождаемых детей с целью соблюдения их интересов и защиты при осуществлении всех административных и судебно-процессуальных действий;

6.5. поддержать принятие общего протокола проведения оценки возраста в соответствии с этическими, медицинскими и правовыми принципами, для того чтобы сбалансировать наблюдаемый в настоящее время разброс, в том что касается подходов и практики;

6.6. далее способствовать формированию согласованной системы предоставления убежища несопровождаемым несовершеннолетним в рамках пересмотренной Директивы об убежище, а также согласованной системы для оказания помощи детям, ставшим жертвами торговли, и их защиты в рамках пересматриваемых в настоящее время документов Европейского союза о предоставлении убежища и торговли людьми; обеспечить, чтобы все государства-члены Европейского союза выполняли свои обязательства, предусмотренные законодательством Европейского союза в отношении несопровождаемых детей;

6.7. создать более эффективные транснациональные механизмы для обеспечения защиты детей, поскольку несопровождаемые дети перемещаются по всей Европе, в то числе в тех случаях, когда они исчезают из центров по приему;

6.8. воздерживаться от поддержки или финансирования строительства учреждений по приему, имеющих целью депортацию детей в страны происхождения, которые не располагают нормально функционирующими системами защиты детей, обеспечивающими достаточные гарантии и транспарентность деятельности; обеспечить, чтобы ни в коем случае наличие центров не исключало принятие индивидуальных решений в отношении того, будет возвращение отвечать интересам ребенка или нет;

6.9. усилить поддержку стран происхождения в их усилиях по укреплению систем защиты детей и созданию жизненных возможностей для всех детей, для того чтобы уменьшить риски небезопасной и ненужной миграции; обеспечить сотрудничество со странами происхождения при оценке обстоятельств, в которых оказался ребенок, с тем чтобы на индивидуальной основе находить для детей долгосрочные решения;

6.10. способствовать распространению во всей Европе наиболее эффективных форм работы в рамках процесса возвращения, включая сотрудничество с третьими странами для обеспечения надлежащих условий ухода и содержания, а также поддержки в реинтеграции;

6.11. обеспечить надлежащую интеграцию несопровождаемых детей в принимающей стране в тех случаях, когда признано, что именно это отвечает интересам ребенка.