Неофициальный перевод
Резолюция 2008 (2014)¹
Предварительное издание

Шаткость систем государственного управления в Европе: угроза государственной службе?

Парламентская ассамблея

1. В большинстве государств-членов Совета Европы в последнее время были проведены весьма существенные реформы государственного управления, которые серьезно отразились на организационной структуре, размерах и качестве систем государственного управления и государственных услуг. Значительные сегменты частного сектора были приватизированы, государственные функции были переданы частным подрядчикам и созданы агентства для предоставления государственных услуг вне контроля правительств. Новые методы государственного управления сделали рынки, менеджеров и измерение элементами оказания государственных услуг с тем, чтобы позволить правительствам повысить эффективность затрат.

2. С начала финансового кризиса в 2008 году принятые меры жесткой экономики еще более усилили нагрузку на органы государственного управления, государственные службы и сплоченность общества, что привело к новой волне реформирования системы управления, к сокращениям в сфере государственного управления и государственных услуг, проведению новой волны приватизации и созданию агентств для оказания значительной части государственных услуг. Правительства обратились к частному капиталу, для того чтобы продолжать оказывать и финансировать некоторые государственные услуги. В большинстве европейских стран были приняты меры по приватизации и ослаблению регулирования, с тем чтобы стимулировать рынок и привлечь в бюджеты государств дополнительные активы.

3. В Центральной и Восточной Европе преобразование государственной экономики в рыночную сопровождалось ускоренной широкомасштабной приватизацией, которая обеспечила правительствам столь необходимые поступления. Однако она не только привела к появлению частных собственников в тех ситуациях, когда другие важнейшие аспекты предпринимательской среды еще не получили достаточного развития для того, чтобы поддержать частную экономику, но и стала источником массовой коррупции.

4. Ряд государств-членов Европейского союза недавно подписали меморандумы о взаимопонимании с Европейской комиссией в качестве предварительного условия получения кредитов для приватизации отдельных сегментов и активов государственного сектора. Планы реструктуризации, предлагаемые Европейской комиссией, Европейским центральным банком (ЕЦБ) и Международным валютным фондом (МВФ), в странах еврозоны всегда включают обязательство приватизировать государственную собственность.

5. Некоторые из этих реформ, основанных на новых идеях управления государственной собственностью, оказались успешными и были взяты на вооружение во многих государствах-членах Совета Европы. Наблюдается повышение качества услуг за счет усиления конкуренции между провайдерами услуг, формирования более компактных и удобных для управления центральных правительств в результате отделения исполнительных функций от разработки политики, а также повышения уровня транспарентности за счет реклассификации бюджета с учетом ожидаемых результатов.

6. Однако в то же время некоторые другие реформы привели к нежелательным результатам, таким как:

6.1. сокращения в государственном секторе;

6.2. рост вспомогательных служб и административных исполнительных агентств;

6.3. накопление государственных средств в агентствах, находящихся вне контроля правительств, и утрата правительствами контроля за оказанием услуг;

6.4. осложнение реализации политики в связи с разделением исполнительных функций и функций разработки политики;

6.5. повышение затрат; снижение качества услуг для граждан и компаний во многих областях; снижение уровня удовлетворения и доверия потребителей;

6.6. отсутствие у работников мотивации к оказанию услуг;

6.7. повышение уровня государственной задолженности; продажа активов по более низким, чем ожидалось, ценам.

7. Сегодня многим правительствам самим приходится иметь дело с весьма раздробленным государственным сектором, а также ощущать явный недостаток координации и сотрудничества. Сочетание последствий реформ, приватизации и новых мер жесткой экономики в государственном секторе, возможно привело к утрате людьми доверия к правительствам по всей Европе.

8. Новая серия корректирующих мер в государственном секторе повсюду в Европе была реализована на основе сокращения рабочей силы, урезания заработной платы, а также сокращения профессиональной подготовки персонала, занятого в государственном секторе, что негативно повлияло на эффективность государственного сектора. Социальный диалог по вопросам реформирования государственного управления и коллективных договоров оказался под серьезным давлением. В настоящее время практика в государственном секторе сближается с практикой в частном секторе: трудовые гарантии, условия оплаты и труда в государственном секторе в Европе существенно ухудшились, единообразные урезания заработной платы в государственном секторе усилили общее неравенство, поскольку в наибольшей степени они ударили по низкооплачиваемым категориям. Повсюду в Европе возникает такое явление, как неэффективно функционирующий государственный сектор. Такая ситуация приводит и к росту текучести кадров среди государственных служащих. Корректировки в государственном секторе сильнее отражаются на женщинах, поскольку именно они образуют большинство служащих государственного сектора.

9. По мнению Комиссара по правам человека Совета Европы такая новая политическая реальность создает угрозу для более чем шести десятилетий социальной солидарности и развития системы защиты прав человека во всех государствах-членах Совета Европы. Государственные социальные расходы, особенно на образование, здравоохранение, программы социальной защиты и социальные льготы, в первую очередь пострадали при осуществлении мер жесткой экономики во многих государствах-членах. Во время кризиса социальные, экономические и иные права человека, такие как право на труд, трудовые права, социальная защита, пенсии, права на жилье, продовольствие, вода, образование и медицинскую помощь подвергаются сильнейшему давлению.

10. Ассамблея, напоминая о своей рекомендации 1617 (2003) "О реформе гражданской службы в Европе", в которой она, учитывая уникальную роль и вклад органов государственного управления в обеспечение социальной сплоченности и занятости, призывает государства-члены тщательным образом и заблаговременно изучить все возможные последствия введения новых, ориентированных на частный сектор управленческих методов:

10.1. выражает озабоченность по поводу того, что недавние реформы государственного управления в государствах-членах могли, тем не менее, быть излишне ориентированы на управленческие и бюджетные критерии, что негативно отразилось на функционировании государственной администрации, качестве государственных услуг и доверии граждан к государственной администрации и функционированию демократии;

10.2. подчеркивает, что общественные интересы должны определяться шире, чем простое стремление сэкономить средства, и включать надлежащее функционирование общества;

10.3. еще раз подтверждает, что качественная государственная служба является жизненно важным условием сильной демократии и верховенства права, и по этой причине государства-члены при проведении любых будущих административных реформ должны в первую очередь руководствоваться интересами своих граждан и общими ценностями Европы;

10.4. еще раз подтверждает, что государства и их административные органы играют ведущую роль в обеспечении благополучия всех членов общества, сведении к минимуму неравенства и недопущении поляризации в соответствии с разработанным Советом Европы определением социальной сплоченности;

10.5. полагает, что во время экономического и бюджетного кризиса правительства обязаны соблюдать, защищать и обеспечивать экономические, социальные и культурные права, для того чтобы не допустить дальнейшей эрозии и деградации этих прав, а также непропорционального влияния мер жесткой экономики на отдельные группы населения;

10.6. решительно поддерживает рекомендации Комиссара по правам человека относительно сохранения социальных, экономических и иных прав человека во время кризиса.

11. Кроме того, Ассамблея просит парламенты государств-членов Совета Европы:

11.1. должным образом оценивать меры по реформированию, принимаемые в области государственного управления и государственных услуг, и изучать опыт других парламентов;

11.2. сформировать хорошо продуманные структуры для достижения более ясного понимания различных форм реализации политики как средствами государственного, так и частного сектора;

11.3. создать понятные и логичные механизмы принятия решений и контрольные показатели, применяемые при осуществлении приватизации и передаче государственных функций агентствам, а также осуществлять надзор за их применением правительством и парламентом, добиваясь большего единообразия и ясности в отношении того, каким образом выполняются решения по приватизации и передаче функций агентствам;

11.4. еще раз проанализировать, соответствуют ли недавние или предполагаемые меры по реформированию, приватизации и передаче функций агентствам политической концепции социальной сплоченности, которая является исключительно важной для обеспечения трех основных ценностей Совета Европы: соблюдения прав человека; демократии и верховенства права;

11.5. улучшить, тогда и где это необходимо, функционирование органов государственного управления и государственных служб, с тем чтобы они могли эффективно содействовать поддержанию основных ценностей Совета Европы;

11.6. способствовать ратификации и надлежащему применению европейских и международных правозащитных документов в области экономических и социальных прав, в частности, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Европейской социальной хартии (пересмотренной) (СЕД № 163), Европейского кодекса социального обеспечения (пересмотренного) (СЕД № 139) и конвенций Международной организации труда (МОТ).