Неофициальный перевод
Резолюция 2015 (2014)¹
Предварительное издание

Функционирование демократических институтов в Грузии

Парламентская ассамблея

1. Парламентская ассамблея отмечает спокойное проведение парламентских выборов 2012 года и президентских выборов 2013 года в Грузии, которые, несмотря на поляризованную и достаточно острую обстановку вокруг выборов, в целом прошли демократично, в соответствии с европейскими стандартами. Эти выборы впервые в новейшей истории Грузии показали, что смена политической власти может осуществиться мирным демократическим путем через избирательные урны. Все политические силы следует поздравить с этим достижением, которое должно служить примером для всего региона.

2. В целом спокойная передача власти проходила в поляризованной и антагонистической политической атмосфере, особенно в период "сосуществования" тогдашнего президента Михаила Саакашвили и коалиционного правительства "Грузинская мечта". Ассамблея выражает сожаление, что это иногда заслоняло собой многочисленные позитивные изменения, которые происходили в демократической атмосфере Грузии. По сообщениям Единого национального движения (ЕНД) несколько тысяч его активистов и сторонников регулярно подвергаются допросам и запугиванию со стороны различных следственных органов (некоторые до 30 раз). Ряд крупных фигур оппозиции, включая членов парламента, подверглись жестоким нападениям. Следует отметить, что по прошествии двух лет практически все члены руководства бывшей правящей партии были арестованы, либо являются обвиняемыми или подследственными: бывший премьер-министр и генеральный секретарь ЕНД Вано Мерабишвили, бывший министр обороны Бачо Ахалая и бывший мер Тбилиси и руководитель избирательной компании ЕНД Гиги Угулава находятся в заключении (в следственном изоляторе). Судебные власти выдвинули обвинения, а также заочно вынесли постановления о предварительном заключении под стражу бывшего президента Михаила Саакашвили, а также бывшего министра обороны Давида Кесерашвили и бывшего министра юстиции Зураба Адеишвили. Появление сильной опытной оппозиции в сочетании с хорошо организованной правящей коалицией усилило роль парламента и парламентаризма в политической системе Грузии. Кроме того, в ряде случаев парламенту удавалось находить консенсусные решения серьезных политических проблем. По мнению Ассамблеи, речь идет о важной и значительной эволюции политической обстановки в стране.

3. Ассамблея приветствует комплексные реформы, объявленные грузинскими властями, включая конституционные реформы, которые будут проведены для дальнейшего укрепления демократических институтов в стране, а также для обеспечения подлинной независимости судебной системы и создания состязательного правосудия. По мнению Ассамблеи, важно, чтобы консультации по этим запланированным реформам были проведены со всеми политическими силами и чтобы они могли внести свой вклад в их реализацию.

4. В связи с реформой Конституции Ассамблея:

4.1. призывает парламент обеспечить, чтобы вносимые в Конституцию поправки позволили выполнить все остающиеся рекомендации Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), касающиеся Конституции 2010 года, а также сняли озабоченности Ассамблеи по поводу сохраняющейся неясности в отношении разделения властей и системной уязвимости для межинституционального конфликта;

4.2. настоятельно призывает все политические силы согласовать такую избирательную систему, которая могла бы опираться на широкий консенсус и усиливала бы плюралистический характер политических институтов страны. В связи с этим Ассамблея предлагает всем заинтересованным сторонам рассмотреть возможность перехода на пропорционально-региональную систему, основанную на открытых списках, которые, как представляется, устраивают большинство, а может быть и все политические силы в стране;

4.3. настоятельно призывает все заинтересованные стороны воздерживаться от принятия поправок со спорными или сеющими раздор формулировками и поправок, которые могли бы подорвать права любого меньшинства в стране;

4.4. приветствует создание и состав Государственной комиссии по конституционной реформе, что, несомненно, свидетельствует о стремлении властей изменить Конституцию в рамках широкого консенсусного процесса и призывает все заинтересованные стороны внести конструктивный вклад в этот процесс;

4.5. рекомендует Государственной комиссии по конституционной реформе тесно сотрудничать с Венецианской комиссией в процессе разработки поправок к Конституции и запросить официальное заключение Венецианской комиссии по предложенным поправкам до их принятия парламентом.

5. Ассамблея напоминает о своей озабоченности в отношении независимости судебной системы и отправления правосудия в Грузии. В этой связи она приветствует принятие комплексного пакета реформ судебной системы и юстиции, которые призваны обеспечить полную независимость судебной системы и подлинно состязательную систему правосудия. Ассамблея приветствует сигналы, свидетельствующие о том, что в настоящее время судебная система работает более независимо. Однако она отмечает также, что судебное разбирательство по резонансным делам, в том числе против бывших членов правительства (некоторые из которых входят в число лидеров оппозиции), вскрыло сохраняющиеся слабые места и недостатки системы юстиции, которые требуется устранить. Кроме того, она сожалеет, что парламент Грузии не смог прийти к консенсусу, необходимому для избрания всех шести членов Высшего совета юстиции. Поэтому необходимо провести новые дополнительные реформы, включая реформу прокуратуры. В этой связи Ассамблея:

5.1. предлагает Парламенту рассмотреть дополнительные поправки к органическому закону Грузии о судах общей юрисдикции, которые потребуют проведения по крайней мере двух раундов голосования, оставив достаточное время для внутренних переговоров, прежде чем снижать порог избрания назначаемых парламентом членов Высшего совета юстиции с большинства в две трети до простого большинства. По мнению Ассамблеи, это позволит облегчить и стимулировать достижение согласия между правящим большинством и оппозицией в отношении кандидатур членов Высшего совета юстиции, избираемых парламентом;

5.2. призывает Парламент тщательно продумать вопрос о сокращении трехлетнего испытательного срока для судей, назначаемых на должность пожизненно, с тем чтобы привести этот срок в соответствие с европейскими стандартами;

5.3. настоятельно призывает внести изменения в Закон об административных правонарушениях с целью устранения возможности вынесения за такие правонарушения приговоров, связанных с лишением свободы;

5.4. приветствует произошедшее в последнее время сокращение в Грузии практики досудебного содержания под стражей и выражает сожаление, что это явление по-прежнему распространено достаточно широко. Ассамблея подчеркивает, что к предварительному заключению следует прибегать лишь как к крайней мере, когда существует очевидная опасность, что лицо скроется от правосудия, будет вмешиваться в его ход или же когда существует серьезная опасность того, что данное лицо совершит тяжкое преступление или создаст угрозу для общественного порядка, и что предварительное заключение не должно применяться в политических целях. Она призывает власти сформулировать четкие указания для органов прокуратуры и судов относительно применения предварительного заключения под стражу с целью обеспечения полного выполнения требований Статьи 5 Европейской конвенции о правах человека (СЕД № 5) и рекомендации Rec (2006)13 Комитета министров о применении предварительного заключения, условиях такого заключения и обеспечении гарантий от злоупотреблений;

5.5. выражает озабоченность по поводу широкомасштабной практики замораживания активов членов семей видных деятелей оппозиции и бывших чиновников правительства в связи с уголовными делами, не связанными с незаконным происхождением активов;

5.6. настоятельно призывает власти Грузии в полном объеме применять нормы Уголовно-процессуального кодекса, касающиеся свидетельских показаний и судов присяжных.

6. Ассамблея отмечает, что начатые властями реформы СМИ, по мнению Представителя по свободе СМИ Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), являются шагом вперед по сравнению с прежним законодательством и соответствуют международным стандартам. Ассамблея приветствует тот факт, что эти реформы позволяют выполнить несколько ее прежних рекомендаций. Она выражает сожаление по поводу ненужной политизации этих реформ в напряженной предвыборной политической обстановке.

7. Ассамблея выражает озабоченность по поводу очевидной политизации общественной вещательной компании и трудностей, с которыми недавно столкнулся парламент при назначении независимого и беспристрастного попечительского совета для надзора за ее деятельностью. По ее мнению, это свидетельствует о том, что и большинство, и оппозиция в парламенте пытаются политизировать состав и деятельность попечительского совета, а в конечном итоге – самой общественной вещательной компании. В закон "О вещании" следует внести дополнительные поправки, с тем чтобы обязать парламент назначать членов попечительского совета из числа кандидатов, предложенных независимой и беспристрастной общественной конкурсной комиссией, который предусмотрен в этом законе. В такой ситуации Ассамблея настоятельно призывает парламент Грузии осуществить переходные меры, необходимые для выполнения решений Конституционного суда о роспуске прежнего состава попечительского совета.

8. В связи с недавно принятым органическим законом о местном самоуправлении Ассамблея:

8.1. приветствует тот факт, что все гамгебели и мэры самоуправляемых городов в настоящее время избираются напрямую. В этом плане она предлагает также рассмотреть вопрос об избрании губернаторов регионов;

8.2. выражает обеспокоенность по поводу положений, которые допускают импичмент местных советов мэров и гамгебели по любым основаниям. Ассамблея полагает, что импичмент напрямую избираемых местных должностных лиц, а также основания, по которым он может быть инициирован, должны быть четко прописаны и ограничены законом;

8.3. принимает к сведению, что данный закон, который влияет на избирательную процедуру на местных выборах, был принят лишь за несколько месяцев до срока проведения местных выборов.

9. Ассамблея принимает к сведению многочисленные изменения в органах местного самоуправления в Грузии в результате того, что многие местные советники и городские чиновники подали в отставку или перешли на другую сторону после смены власти на национальном уровне. Хотя отставки и смена партий являются элементом демократического процесса, недопустимо, когда это происходит по принуждению. Поэтому Ассамблея серьезно обеспокоена достоверными сообщениями о том, что в целом ряде случаев такие изменения стали результатом необоснованного давления сторонников правящей коалиции на местных активистов Единого национального движения (ЕНД). Ассамблея также обеспокоена сообщениями о том, что сторонники "Грузинской мечты" якобы спровоцировали серьезные беспорядки в ходе мероприятий, проводимых в рамках избирательной кампании ЕНД, а также сообщениями о том, что значительное число оппозиционных кандидатов на местных выборах, и главным образом от ЕНД, сняли свои кандидатуры, якобы, под давлением властей. Таким действиям нет места в демократическом обществе. Властям следует принять оперативные эффективные меры, для того чтобы немедленно прекратить такие действия и исправить там, где это необходимо, ситуацию. Лидеры правящего большинства должны послать своим сторонникам четкий и недвусмысленный сигнал о том, что любое необоснованное давление на местных чиновников, а также вмешательство в политические мероприятия, проводимые оппозицией, недопустимы.

10. Ассамблея принимает к сведению многочисленные сообщения о возможном преступном поведении бывших чиновников правительства в период нахождения в должности. В то же время она серьезно обеспокоена сообщениями о том, что аресты и преследования ряда бывших чиновников правительства являются политически мотивированными и сводятся к селективному реваншистскому правосудию. Ассамблея:

10.1. подчеркивает, что обычные преступления, включая, в частности, те, которые совершаются в настоящее время или совершались в прошлом чиновниками правительства и политиками, не могут оставаться безнаказанными;

10.2. призывает грузинские власти обеспечить, чтобы расследования и судебное преследование бывших чиновников правительства проводились беспристрастно, транспарентно, при полном соблюдении принципов справедливого судебного разбирательства, зафиксированных в Европейской конвенции о правах человека. Она подчеркивает, что правосудие не просто не должно быть селективным или политически мотивированным, а что такому правосудию вообще нет места;

10.3. принимает к сведению обвинения, выдвинутые против бывшего президента Михаила Саакашвили и, подчеркивая, что никто не может быть выше закона, настоятельно призывает власти Грузии обеспечить, чтобы, учитывая напряженную политическую обстановку в стране, судебно-следственные действия в отношении него, включая ходатайства о предварительном заключении под стражу, не были политически мотивированными;

10.4. настоятельно призывает власти полностью и транспарентно расследовать все сообщения о ненадлежащем поведении сотрудников правоохранительных органов или прокуратуры в связи с такими делами;

10.5. полагает, что использование суда присяжных для бывших чиновников правительства, обвиняемых в совершении обычных преступлений, является важным и позитивным шагом, который поможет гарантировать беспристрастность судебного разбирательства;

10.6. учитывая значительную напряженность политической атмосферы, созданной в результате такого рода преследований, приветствует предложение властей объявить амнистию по всем преступлениям, совершенным бывшими чиновниками правительства, кроме наиболее тяжких;

10.7. выражает обеспокоенность по поводу продолжительности предварительного заключения бывшего министра обороны Бачо Ахалая и просит власти использовать все имеющиеся правовые средства для замены предварительного заключения какими-либо иными предупредительными мерами, не связанными с лишением свободы.

11. Ассамблея приветствует мирное и спокойное проведение местных выборов 15 июня и 12 июля, которые прошли в более благоприятных для выборов условиях. Однако, она выражает обеспокоенность по поводу отдельных случаев насилия в период избирательной кампании, а также по поводу сообщений о якобы имевших место фактах давления и запугивания кандидатов с целью вынудить их снять свои кандидатуры, что создало вокруг кампании напряженную и конфликтную обстановку. Она призывает власти в полном объеме транспарентно расследовать сообщения о давлении на кандидатов и их запугивании с целью вынудить отказаться от участия в выборах и, если факты нарушений подтвердятся, наказать виновных в соответствии с законодательством Грузии.

12. Ассамблея подчеркивает важность наличия независимой и беспристрастной государственной службы. Прием на работу или увольнение государственных служащих по принципу партийной принадлежности, якобы практиковавшиеся как прежним, так и нынешним правительством, противоречат этому принципу и должны быть прекращены.

13. Ассамблея отмечает большое количество жалоб, поданных рядовыми гражданами Генеральному прокурору по поводу якобы имевших место нарушений при отправлении правосудия и злоупотреблении судебной системой прежними властями, включая принуждение к сделке с правосудием, нарушения имущественных прав и плохое обращение в период нахождения в заключении. Эти сообщения следует должным образом расследовать и при необходимости принять меры. Однако Ассамблея хотела бы подчеркнуть, что любой механизм, созданный для принятия мер на основании этих сообщений, должен представлять собой судебную процедуру, которая в полной мере обеспечивает соблюдение принципа разделения властей, независимости судебной системы, а также соблюдение Грузией обязательств по Европейской конвенции о правах человека.

14. Ассамблея приветствует принятый 2 мая 2014 года закон о ликвидации всех форм дискриминации, который существенно усилил юридическую базу защиты лиц от дискриминации. Она отмечает высказанную гражданским обществом обеспокоенность по поводу того, что в проекте закона отсутствуют эффективные механизмы, обеспечивающие выполнение его положений. В связи с этим Ассамблея предлагает властям провести комплексную оценку результатов применения этого закона в течение года после его принятия с целью повышения, при необходимости, эффективности предусмотренных в нем правоприменительных механизмов.

15. Вызывает обеспокоенность нарастание в грузинском обществе нетерпимой риторики и дискриминационных действий в отношении меньшинств, особенно в отношении сексуальных и религиозных меньшинств. Ассамблея обеспокоена тем, что преступления на почве ненависти в отношении меньшинств не расследуются эффективно, а виновные не преследуются. Властям следует четко заявить, что они не намерены терпеть такое поведение и что виновные в совершении насильственных или дискриминационных действий будут подвергнуты судебному преследованию. Такие действия не могут оставаться безнаказанными, независимо от того, кто их совершил. Все заинтересованные стороны, особенно представители политических партий и институтов, которые имеют высокий моральный авторитет в грузинском обществе, должны воздерживаться от сеющих раздор высказываний и действий, которые могли бы подхлестнуть нетерпимость или ухудшить положение меньшинств. Ассамблея приветствует принятие Парламентом Грузии новых стратегии и плана действий по защите прав человека.

16. В связи с репатриацией депортированного месхетинского населения Ассамблея полагает, что программа репатриации в основном ориентирована на предоставление заявителям, отвечающим определенным критериям, юридического статуса репатрианта, а не на реальное облегчение самой репатриации. Кроме того, Ассамблея отмечает длительную задержку с предоставлением гражданства тем, кто получил статус репатрианта. В связи с этим Ассамблея еще раз подчеркивает необходимость разработки комплексной стратегии репатриации и в этом контексте приветствует принятие правительством Грузии "Государственной стратегии репатриации".

17. Ассамблея призывает грузинские власти незамедлительно подписать и ратифицировать Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств (СЕД № 148), что является одним из обязательств Грузии, взятых на себя при вступлении в Совет Европы. Отмечая, что в грузинском обществе имеет место неверное восприятие данной Хартии, Ассамблея рекомендует грузинским властям организовать для различных заинтересованных сторон этого процесса информационно-просветительскую кампанию с привлечением гражданского общества и СМИ с целью разъяснения положений Хартии и ее требований.

18. Ассамблея выражает озабоченность по поводу систематической незаконной слежки грузинских правоохранительных органов за гражданами, что нарушает обязательства страны по Европейской конвенции о правах человека. Приветствуя принятые недавно меры по решению этой проблемы, Ассамблея полагает необходимым безотлагательно принять новое законодательство для регулирования порядка сбора данных и ведения наблюдения правоохранительными органами.

19. Ассамблея принимает к сведению подготовленный Специальным советником Европейского союза по вопросам проведения правовой конституциональной реформы и правам человека в Грузии, бывшим Комиссаром Совета Европы по правам человека Томасом Хаммарбергом доклад "Переходный процесс в Грузии" и поддерживает содержащиеся в этом докладе выводы и рекомендации, а также выводы и рекомендации, содержащиеся в его последующем докладе.

20. Грузия добилась заметного прогресса в процессе демократического развития в последние годы, который, впрочем, был омрачен арестами и судебным преследованием почти всего руководства прежней партии власти и лиц, ранее занимавших высокие посты, что вызывает вопросы относительно использования системы юстиции в политических целях. Сейчас важно преодолеть антагонизм, поляризацию и чувство мести, которые все еще присутствуют в политической среде, а политические структуры должны вносить конструктивный вклад в продолжение процесса демократической консолидации страны. Ассамблея готова оказать грузинским властям и парламенту помощь в этой работе.