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Le carnet des droits de l'homme
Lever les restrictions au regroupement familial, dans l’intérêt des réfugiés et des sociétés d’accueil

De nombreux réfugiés doivent laisser les membres de leur famille derrière eux lorsqu’ils s’enfuient. Cela aggrave encore le traumatisme de l’exil. Une fois qu’ils sont en sécurité en Europe, la première priorité des réfugiés est souvent de faire venir leur famille. Il n’est pas difficile d’imaginer combien il est horrible pour eux d’être privés de cette possibilité. Malheureusement, des milliers de réfugiés et de bénéficiaires d’autres formes de protection internationale en Europe restent longtemps séparés de leurs conjoints, de leurs enfants et des autres personnes qui leur sont chères. Cela est dû à des lois et à des politiques de plus en plus restrictives en matière de regroupement familial, qui sont souvent incompatibles avec la lettre ou l’esprit des normes relatives aux droits de l'homme et qui devraient être réexaminées de toute urgence.

Le regroupement familial est un droit pour les réfugiés

Lorsque les États ont adopté la Convention relative au statut des réfugiés en 1951, ils ont reconnu dans leur Acte final que l’unité de la famille est un droit essentiel du réfugié. La Cour européenne des droits de l'homme a souligné l’importance de l’unité de la famille pour les réfugiés et indiqué que le regroupement familial est un élément fondamental pour permettre à des personnes qui ont fui des persécutions de reprendre une vie normale. Elle a précisé que le processus décisionnel doit présenter les garanties de souplesse, de célérité et d’effectivité requises pour faire respecter le droit au respect de la vie familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (Tanda-Muzinga c. France, 2014).

Dans son article 19, paragraphe 6, la Charte sociale européenne soumet les États contractants à l’obligation de faciliter le regroupement de la famille du travailleur migrant qui réside légalement dans le pays. Le Comité européen des Droits sociaux (CEDS) a précisé que cela s’applique aussi aux réfugiés. Les États sont donc tenus de veiller à « l’application libérale du droit au regroupement familial » (Conclusions 2015 du CEDS).

En outre, la Convention de l’ONU relative aux droits de l’enfant impose aux États des obligations particulières dans les affaires de regroupement familial qui concernent des enfants. Elle exige des États qu’ils veillent à ce que l'enfant ne soit pas séparé de ses parents contre leur gré (article 9) et à ce que toute demande faite par un enfant ou ses parents de quitter un pays aux fins de réunification familiale soit considérée « dans un esprit positif, avec humanité et diligence » (article 10, paragraphe 1).

Tous les pays européens se sont dotés de lois et de politiques qui autorisent les migrants, y compris les réfugiés, et les citoyens à faire venir des membres de leur famille de l’étranger s’ils remplissent certaines conditions. Souvent, la personne déjà installée en Europe doit disposer d’un certain revenu et d’un logement convenable. Tant que ces conditions ne sont pas remplies, le regroupement familial reste impossible. Cependant, le regroupant peut normalement voyager et exercer son droit à la vie familiale en rejoignant des membres de sa famille à l’étranger. Or, cela n’est pas envisageable pour les réfugiés. Les dangers qui les menacent les empêchent de retourner auprès de leur famille. C’est pourquoi ils sont souvent dispensés des exigences en matière de regroupement familial qui sont les plus difficiles à respecter.

Les familles de réfugiés restent séparées à cause des politiques des pays européens

En théorie, le regroupement familial des réfugiés devrait donc être facilité. En pratique, face à la crise migratoire de 2015-2016, nombre de pays européens ont adopté des lois et des politiques qui rendent le regroupement familial beaucoup plus difficile pour les réfugiés, notamment pour les bénéficiaires d’une protection subsidiaire, qui est supposée avoir un caractère plus temporaire.

En juin 2017, j’ai publié un document thématique sur ces restrictions. J’ai constaté que plusieurs pays, dont la Suède et l’Allemagne, ont suspendu la possibilité de demander un regroupement familial pour les bénéficiaires d’une protection subsidiaire. D’autres pays, comme le Danemark, l’Autriche et la Suisse, ont instauré des dispositions imposant parfois d’attendre pas moins de trois ans avant d’être autorisé à déposer une demande. À cause de ces suspensions et de ces délais d’attente, des familles risquent de rester séparées pendant des années, surtout si l’on considère qu’un regroupant ne peut entreprendre de démarches qu’après avoir obtenu l’asile, ce qui prend souvent aussi beaucoup de temps. J’ai observé que les politiques qui désavantagent clairement les bénéficiaires d’une protection subsidiaire risquent fort d’être dénuées de fondement et discriminatoires. Ces personnes sont supposées ne séjourner que brièvement en Europe, mais cela ne se vérifie pas toujours. En effet, comme les conflits qui sévissent dans le monde tendent à se prolonger, les situations d’exil temporaires deviennent souvent permanentes.

D’ailleurs, même les personnes qui se sont vu reconnaître le statut de réfugié risquent de subir les effets de politiques restrictives. Par exemple, une fois ce statut obtenu, elles peuvent ne disposer que d’un délai très court pour déposer leur demande de regroupement familial. Dans certains pays, si le réfugié n’engage pas la procédure dans le délai imparti, il est soumis à des conditions supplémentaires, difficiles à remplir. J’ai aussi recensé d’autres restrictions, comme une définition très étroite des membres de la famille susceptibles de bénéficier d’une mesure de regroupement. En conséquence, des familles peuvent être déchirées parce que les enfants de moins de 18 ans sont autorisés à rejoindre le regroupant, alors que cela est interdit à l’enfant qui vient d’avoir 19 ans. L’on constate également des différences considérables entre les pays en ce qui concerne les possibilités, pour le réfugié, de faire venir en Europe les membres de sa famille qui sont à sa charge, tels que des grands-parents ou des parents âgés. Bien d’autres obstacles encore sont décrits dans le document thématique susmentionné.

La nécessité de prendre en compte les effets à long terme de la séparation des familles

Le débat sur le droit au regroupement familial a malheureusement été dominé par des considérations politiques à court terme. En témoignent les vives réactions qu’a suscitées, de la part de certains États, ma recommandation de lever les restrictions au regroupement familial. La difficulté de traiter cette question a aussi été soulignée lors d’une table ronde que j’ai organisée en juin 2017 avec des ONG spécialisées. Leurs appels à respecter le droit au regroupement familial ont souvent déclenché un refus catégorique, voire de l’hostilité. Ces réactions, loin de se limiter aux pays dont les gouvernements exploitent le sentiment de défiance envers les migrants, s’observent aussi dans des pays qui font généralement preuve de davantage d’ouverture et d’hospitalité, comme l’Allemagne et la Suède. Trop souvent, la seule préoccupation est de réduire le nombre des nouveaux arrivants, ce qui rend inenvisageable la suppression des obstacles au regroupement familial.

Or, la simple approche comptable manque cruellement de vision. Elle est préjudiciable aux réfugiés et à leurs familles, mais aussi aux sociétés d’accueil. L’intégration dans nos sociétés des réfugiés et des autres bénéficiaires d’une protection internationale est devenue un enjeu politique et social majeur. Les arrivées de 2015-2016 n’ont fait que rendre plus impérieuse encore la nécessité de traiter cette question. Beaucoup des nouveaux arrivants resteront en Europe, notamment parce qu’il sera difficile de rétablir la paix et la sécurité dans leurs pays d’origine. Cette situation devrait inciter les États à repenser leur conception du regroupement familial.

Le fait de rester longtemps séparé de sa famille a des effets négatifs considérables sur les réfugiés. Lorsqu’on ne sait pas ce que deviennent les membres de sa famille qu’on a laissés derrière soi, dans une situation sécuritaire et matérielle souvent très précaire, cela peut provoquer un stress intense, des troubles du sommeil et des troubles dépressifs. Cet état compromet des aspects essentiels du processus d’intégration, comme l’apprentissage de la langue et l’insertion professionnelle. Il n’est pas judicieux d’empêcher les réfugiés de faire venir leur famille car cette séparation entrave leurs efforts d’intégration.

En outre, la séparation a des conséquences particulièrement graves pour les enfants, tant pour les mineurs isolés qui ont gagné l’Europe que pour ceux qui attendent, hors d’Europe, de pouvoir rejoindre leurs parents et leurs frères et sœurs ayant déjà émigré. Nous devrions penser tout particulièrement à la « génération perdue » d’enfants syriens qui ont été déplacés à l’intérieur de leur pays ou qui sont réfugiés dans des pays voisins. Beaucoup attendent depuis des années de pouvoir retourner à l’école. Chaque jour qu’ils passent loin de leur famille, privés de la possibilité de commencer une nouvelle vie en Europe, est un jour perdu.

L’absence de possibilités de regroupement familial va aussi à l’encontre de l’objectif des États consistant à garantir des migrations ordonnées et à prévenir les migrations irrégulières. Lorsque des États suppriment ou limitent les voies légales d’entrée en Europe, en empêchant le regroupement familial, par exemple, ils ne font qu’inciter des personnes séparées de leur famille à trouver d’autres moyens de la rejoindre, souvent illégaux et dangereux, notamment à recourir aux services de passeurs.

Faire du droit au regroupement familial une réalité

Vu l’importance de la question du regroupement familial des réfugiés, il est encourageant de constater qu’un débat politique sur la levée de certaines restrictions n’est pas totalement impossible, à condition de mobiliser les bons acteurs. Récemment, j’ai eu des discussions très fructueuses avec des représentants des institutions nationales des droits de l'homme, dont beaucoup sont préoccupées par la limitation du droit au regroupement familial et ont adressé des recommandations juridiques et pratiques aux gouvernements. Des ONG et d’autres membres de la société civile, comme des groupes religieux, ont aussi beaucoup contribué à faire comprendre aux responsables politiques les conséquences des restrictions pour les réfugiés. Le Parlement suisse et le Parlement allemand, par exemple, ont eu des débats animés sur l’utilité et l’impact des restrictions, et sur la question de savoir si elles doivent être levées. En Allemagne, c’est notamment sur ce sujet que portent les négociations postélectorales menées en vue de la formation d’une coalition. Il est cependant difficile de s’opposer à la logique comptable. C’est pourquoi il me semble particulièrement important d’engager des actions en justice pour contester les restrictions. Lors de la table ronde susmentionné avec des ONG spécialisées, il était encourageant de constater que de nombreuses initiatives sont prises au niveau national afin de lutter contre les restrictions inutiles et de déterminer comment invoquer le droit européen des droits de l'homme et le droit de l’Union européenne pour contester les restrictions.

Les résultats obtenus jusqu’à présent semblent mitigés. Par exemple, la Cour suprême du Danemark rendra prochainement une décision sur les droits différents accordés aux réfugiés et aux bénéficiaires d’une protection subsidiaire, après qu’une juridiction régionale a estimé que cette distinction n’était pas discriminatoire. En septembre 2017, en Allemagne, le tribunal administratif de Wiesbaden a conclu que les retards qui avaient empêché une famille de demandeurs d'asile syriens se trouvant en Grèce de rejoindre l’un des enfants, qui était mineur et avait demandé l’asile en Allemagne, étaient contraires aux dispositions du « règlement de Dublin » relatives aux délais. Au Royaume-Uni, la situation des enfants migrants bloqués à Calais et dans ses environs qui veulent rejoindre des membres de leur famille vivant de l’autre côté de la Manche a fait l’objet de toute une série de procédures judiciaires. La voie judiciaire mérite d’être explorée de manière bien plus approfondie, même si elle est longue et sinueuse. Les actions engagées contre les nouvelles restrictions mettront du temps à atteindre les juridictions nationales et internationales les plus élevées.

Les États européens ne devraient pas attendre d’y être contraints par les tribunaux pour cesser de restreindre les droits des réfugiés au regroupement familial. S’ils prennent leurs engagements au sérieux en matière de protection des familles, ils devraient changer d’attitude dès maintenant. En plus d’aggraver la souffrance des réfugiés et de leurs familles, une séparation prolongée entrave leur intégration et favorise les migrations irrégulières, ce qui est préjudiciable aux sociétés d’accueil. C’est pourquoi j’appelle tous les États européens :

  • à revoir les lois et les politiques qui font la distinction entre les réfugiés et les bénéficiaires d’une protection subsidiaire en matière de regroupement familial ;
  • à introduire, dans les lois et les politiques, des définitions larges des membres de la famille pouvant bénéficier d’une mesure de regroupement familial ;
  • à renforcer la place de l’enfant dans le processus de regroupement familial ;
  • à mettre fin aux délais d’attente inutilement longs et à la suspension du droit de demander une mesure de regroupement ;
  • à lever les autres obstacles, tels que les limites d’âge et les délais très brefs dans lesquels les demandes doivent être déposées, et à mettre en place des mesures concrètes visant à garantir un accès rapide et effectif aux procédures de regroupement familial.

Nils Muižnieks

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Strasbourg 26/10/2017
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