En décembre 2015, le Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH) du Conseil de l'Europe a publié un rapport sur l’avenir à plus long terme du système de la Convention européenne des droits de l'homme (« la Convention »). Deux défis présentés dans ce rapport m’ont particulièrement frappé : la non-exécution prolongée d’un certain nombre d’arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme et les menaces directes pour l’autorité de la Cour.
L’on n’insistera jamais assez sur la contribution extraordinaire de la Cour à la protection des droits de l'homme en Europe. Elle a été reconnue dans la déclaration de chacune des conférences de haut niveau organisées dans le cadre du processus de réforme d’Interlaken-Izmir-Brighton-Bruxelles. Le grand nombre d’Européens qui introduisent une requête devant la Cour de Strasbourg témoigne d’ailleurs de leur confiance à l’égard du système de la Convention. Les Etats doivent cependant veiller à ce que le système fonctionne.
La non-exécution prolongée des arrêts de la Cour menace l’autorité de la Cour, et donc le système de la Convention dans son ensemble.
Le rapport annuel 2015 du Comité des Ministres sur l’exécution des arrêts de la Cour fait état d’un nouveau chiffre record d’affaires closes en 2015, mais le nombre d’affaires pendantes depuis plus de cinq ans ne cesse d’augmenter. Alors que ces affaires représentaient 20 % du nombre total d’affaires en 2011, cette proportion a atteint 55 % à la fin de 2015. Le nombre d’affaires « de référence » (c'est-à-dire qui révèlent des problèmes structurels) pendantes a aussi fortement augmenté, puisqu’il est passé de 278 en 2011 à 685 en 2015.
Généralement, il faut en moyenne environ 4 ans pour clore une affaire, mais cette durée est beaucoup plus longue dans certains pays : par exemple, 10 ans en Russie, 8 ans en Moldova et 7 ans en Ukraine.
D’ailleurs, en 2015, dans son huitième rapport sur la mise en œuvre des arrêts de la Cour, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe constatait un accroissement du nombre d’arrêts révélant des problèmes complexes ou structurels (affaires « de référence ») qui n’avaient pas été exécutés depuis plus de 10 ans. Elle se déclarait préoccupée par les quelque 11 000 arrêts non exécutés pendants devant le Comité des Ministres.
La non-exécution prolongée est effectivement préoccupante, même s’il est vrai que des problèmes complexes ne peuvent pas être réglés du jour au lendemain. L’on peut comprendre que la conception et l’application de réformes prennent du temps. Le principe de la prééminence du droit exige cependant que toutes les décisions de justice soient mises en œuvre rapidement, en intégralité et de manière effective. La garantie d'une mise en œuvre rapide des décisions rendues par les juridictions nationales est l'un des signes distinctifs d'une société démocratique. Cette garantie doit être étendue à l’exécution des décisions des juridictions internationales.
Lors des nombreuses visites que j’effectue dans les Etats membres en tant que Commissaire aux droits de l'homme, je préconise d’exécuter les arrêts de la Cour et de mener des réformes visant à traiter les causes profondes des requêtes répétitives. J’essaie de faire passer ce message lors de mes rencontres bilatérales avec des représentants des gouvernements et je le rends public dans mes rapports. Mes discussions avec les autorités vont parfois encore plus loin. Ainsi, en 2013, une commission du Parlement britannique m’a invité à faire part de mes observations sur la non-exécution, par le Royaume-Uni, des arrêts Hirst (n° 2) et Greens et M.T. concernant le droit de vote des détenus. Dans ce mémorandum, j’ai souligné que, si le Royaume-Uni continuait à ne pas mettre en œuvre ces arrêts, cela risquait d’avoir une mauvaise influence sur d’autres Etats membres.
Exécuter ou ne pas exécuter, telle n’est pas la question
Rappelons l’essentiel.
Les Etats parties à la Convention ont accepté la création d’un mécanisme ayant compétence pour examiner la façon dont ils garantissent le respect des droits et libertés définis dans la Convention aux personnes relevant de leur juridiction, et pour statuer en la matière. Ce mécanisme, c’est la Cour de Strasbourg. De plus, les Etats ont accepté que la compétence de la Cour ne se limite pas à l’application de la Convention mais englobe aussi son interprétation.
Aux termes de l’article 46, paragraphe 1, de la Convention, les Hautes Parties contractantes s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties. Cette disposition établit une obligation juridique sans équivoque.
L’article 1 de la Convention ne soustrait aucune partie de la « juridiction » des Etats membres, pas même la Constitution, à l’empire de la Convention. Un Etat ne peut pas régler un éventuel conflit entre le droit national et la jurisprudence de la Cour en refusant d’exécuter un arrêt de la Cour. Un tel comportement serait inacceptable.
En outre, l’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités impose aux Etats l’obligation de respecter les accords internationaux qu’ils ont ratifiés. Son article 27 précise qu’un Etat ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d’un traité ; par « traité », on entend évidemment aussi la Convention européenne des droits de l'homme.
L’autorité et l’efficacité du système de protection des droits de l’homme fondé sur la Convention sont affaiblies lorsque des autorités nationales choisissent de ne pas se conformer pleinement aux arrêts de la Cour. Les autres Etats membres se rendent pleinement compte de ces choix lors des réunions du Comité des Ministres.
Opposer la souveraineté au système de la Convention
Ces dernières années, les remises en cause directes de l’autorité de la Cour sont devenues plus explicites et véhémentes dans quelques Etats membres. Ces contestations vont au-delà de la non-exécution prolongée d’un petit nombre d’arrêts de la Cour.
Elles sont particulièrement préoccupantes car elles menacent l’intégrité et la légitimité du système de la Convention. J’ai relevé plusieurs exemples de ces tendances nationales inquiétantes lors de mes visites dans les pays et dans le cadre de mon dialogue permanent avec la société civile.
L’an dernier, le premier parti politique de Suisse, l’UDC, a lancé une initiative populaire intitulée « Le droit suisse au lieu de juges étrangers ». Les auteurs de cette initiative n’excluent pas la possibilité que la Suisse quitte la Convention en cas de conflits répétés et fondamentaux avec le droit constitutionnel suisse. Cela est inquiétant, même si la procédure n’en est encore qu’à ses débuts, puisque la votation populaire ne devrait pas intervenir avant 2017 ou 2018.
Il y a six ans, au Royaume-Uni, le Parti conservateur proposait dans son programme d’abroger la loi sur les droits de l'homme (Human Rights Act), qui inscrit la Convention dans le droit britannique, et de la remplacer par une charte britannique des droits et libertés (Bill of Rights). Ces propositions n’ont pas encore fait l’objet de consultation.
L’autorité des arrêts de la Cour de Strasbourg a aussi été remise en question en Russie. En décembre 2015, la loi fédérale sur la Cour constitutionnelle a été modifiée de manière à permettre à la Cour constitutionnelle russe de déclarer certaines décisions rendues par la Cour de Strasbourg (ou par d’autres organes de droits de l'homme) inconstitutionnelles, et donc impossibles à mettre en œuvre. En mars 2016, la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) du Conseil de l'Europe a rendu un avis intérimaire sur ces amendements(1). Dans son avis, la Commission de Venise souligne que l’Etat n’est pas libre de choisir s’il exécute ou non un arrêt. Sa liberté de choix se limite aux moyens d’exécution.
Le 19 avril 2016, la Cour constitutionnelle russe a appliqué la loi modifiée pour la première fois à propos de l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l'homme en l’affaire Anchugov et Gladikov c. Russie (2013), qui concerne l’interdiction de voter imposée aux détenus. Elle a conclu qu’il n’était pas possible de modifier les dispositions constitutionnelles portant sur l’interdiction de voter imposée aux détenus et que donc, les mesures générales découlant du jugement ne pouvaient être mises en œuvre directement. Bien que la Cour constitutionnelle ait suggéré des changements législatifs afin de donner effet au jugement de la Cour de Strasbourg, le principe même de la révision par une Cour constitutionnelle d’un jugement de la Cour de Strasbourg, dont la validité en droit international ne peut être affectée par une telle révision, pose problème.
En Azerbaïdjan, un projet de loi constitutionnelle, inspiré de la loi russe sur la Cour constitutionnelle, a été déposé par un député lors de la session de printemps 2016 de l’Assemblée nationale.
La voie à suivre
Si nous avons besoin de nous rappeler ce que nous devons à la Convention, nous pouvons consulter un rapport de l'Assemblée parlementaire daté de janvier 2016 qui montre, à l’aide d’exemples concernant les 47 Etats membres, comment la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales a été renforcée au niveau national grâce à la Convention et à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Lorsqu’un Etat membre s’attache à exécuter les arrêts, il manifeste clairement sa volonté plus générale de continuer à défendre et promouvoir les droits de l'homme. C’est ce à quoi j’exhorte tous les Etats membres.
Certains arrêts peuvent être difficiles à exécuter pour des raisons techniques ou parce qu’ils touchent des questions extrêmement sensibles et complexes pour le pays, ou vont à l’encontre de l’avis de la majorité de la population. Pourtant, le système de la Convention se délite lorsqu’un Etat membre, puis un deuxième, puis un troisième, décident de choisir, parmi les arrêts rendus, ceux qu’ils vont mettre en œuvre. La non-exécution est aussi une responsabilité partagée et nous ne pouvons plus fermer les yeux sur ce problème.
La solution passe par trois grandes lignes d’action : améliorer la mise en œuvre de la Convention au niveau national, et donc renforcer la subsidiarité ; améliorer l’efficacité des procédures devant la Cour ; et améliorer la surveillance, par le Comité des Ministres, de l’exécution des arrêts. Un Etat membre du Conseil de l'Europe qui réorganise sa hiérarchie constitutionnelle interne de manière à éviter d’avoir à respecter la Convention met en danger la prééminence du droit, chez lui mais aussi dans tous les autres pays membres.
Nils Muižnieks
Ressources utiles
- Conférence de haut niveau sur « la mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l'homme, une responsabilité partagée », Déclaration de Bruxelles du 27 mars 2015
- CM/Rec(2008)2 Recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres sur des moyens efficaces à mettre en œuvre au niveau interne pour l’exécution rapide des arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme (adoptée par le Comité des Ministres le 6 février 2008, lors de la 1017e réunion des Délégués des Ministres)
- Rec(2004)5 Recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres sur la vérification de la compatibilité des projets de loi, des lois en vigueur et des pratiques administratives avec les normes fixées par la Convention européenne des Droits de l’Homme (adoptée par le Comité des Ministres le 12 mai 2004, lors de sa 114e session)
- Rec(2004)4 Recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres sur la Convention européenne des Droits de l'Homme dans l’enseignement universitaire et la formation professionnelle (adoptée par le Comité des Ministres le 12 mai 2004, lors de sa 114e session)
- Rec(2002)13 Recommandation du Comité des Ministres aux Etats membres sur la publication et la diffusion dans les Etats membres du texte de la Convention européenne des Droits de l'Homme et de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme (adoptée par le Comité des Ministres le 18 décembre 2002, lors de la 822e réunion des Délégués des Ministres)
(1) opinion finale adoptée en juin 2016