Une série d’attentats terroristes a profondément traumatisé l’Europe. À Bruxelles, Paris, Copenhague, Ankara et au-delà, le choc a été immédiatement suivi de la peur de nouveaux attentats et d’un sens de l’urgence pour les empêcher. La prévention du terrorisme et la lutte contre celui-ci sont clairement un devoir de tous les Etats, qui doivent respecter et protéger la vie et la sécurité de tous. Cependant, l’obligation des Etats de prévenir le terrorisme et de le combattre ne devrait en aucun cas être remplie aux dépens des normes relatives aux droits de l’homme et des valeurs communes sur lesquelles se fondent les sociétés européennes. Cela serait une erreur, car les lois et les politiques respectueuses des droits de l’homme préservent les valeurs que les terroristes cherchent à détruire, affaiblissent la montée de la radicalisation et renforcent la confiance des citoyens dans l’État de droit et les institutions démocratiques.
Dans ce contexte, les structures nationales des droits de l’homme (SNDH) ont un rôle crucial à jouer. En raison de leur nature, de leurs compétences et de leur expérience, ainsi que du respect et de la confiance qu’elles inspirent, ces structures constituent l’interface entre les autorités nationales et les citoyens et sont capables de les aider à garder la tête froide et à lutter efficacement contre le terrorisme sans céder à la peur ni bafouer les droits de l’homme.
Sensibiliser aux droits de l’homme et renforcer la confiance dans la démocratie
La promotion des normes relatives aux droits de l’homme et la sensibilisation sont essentielles au lendemain des attentats terroristes. Dans un contexte où certains sont prêts à bafouer ces droits au nom d’une présumée sécurité, les structures nationales des droits de l’homme ont la possibilité et le devoir de faire entendre leur voix et de souligner qu’il ne saurait y avoir de sécurité sans droits de l’homme. La protection de ces dernierse partie de la solution et non du problème.
Les interventions dans la presse, les événements publics, les campagnes en ligne et d’autres moyens de communication sont importants dans ce contexte. Ainsi, la Commission nationale consultative des droits de l’homme française (CNCDH) a organisé en février dernier une conférence intitulée « Terrorisme : état d’urgence permanent ? », et l’Institut Allemand pour les Droits de l’Homme a accueilli un symposium fin mai sur la surveillance du Service fédéral de renseignements allemand (BND). Comme l’a souligné la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) dans sa Recommandation de politique générale n°8, les contre-discours développés par les SNDH peuvent insister sur la nécessité d’éviter les stéréotypes pernicieux et de combattre le racisme et l’intolérance tout en luttant contre le terrorisme. C’est exactement ce qu’a fait la Commission nationale grecque des droits de l’homme dans une déclaration publiée le 23 novembre 2015.
Les structures nationales des droits de l’homme sont particulièrement bien placées pour sensibiliser les jeunes, qui sont plus spécialement visés par les recruteurs terroristes. Comme l’a souligné le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme dans son rapport de juillet 2016 sur la façon dont la protection et la promotion des droits de l’homme contribuent à prévenir et à combattre l’extrémisme violent, « les programmes faisant participer les jeunes devraient occuper une place proéminente dans les initiatives de prévention et de répression de l’extrémisme violent » et les institutions nationales des droits de l’homme « peuvent jouer un rôle central dans le développement de l’éducation en matière de droits de l’homme et la formation adaptée aux jeunes ».
Conseiller les autorités nationales
Le rôle consultatif des structures nationales des droits de l’homme leur permet d’utiliser leur précieuse expertise afin de mener des études approfondies sur les conséquences pour les droits de l’homme de projets de loi et de politiques relatifs à la lutte contre le terrorisme. Parmi les lacunes les plus fréquemment signalées dans les avis et recommandations des SNDH, on peut citer le manque de respect des principes de sécurité et d’égalité juridiques dans des projets de loi formulés de manière très vague, la définition imprécise du terrorisme et des infractions liées au terrorisme et l’absence de garanties solides du respect des droits de l’homme, telles que le contrôle des mesures anti-terrotistes et l’accès à des voies de recours efficaces. L’avis de la CNCDH française en date du 17 mars 2016 sur le projet de loi de lutte contre le crime organisé et le terrorisme, ou la prise de position du bureau du médiateur autrichien du 11 mai 2015 sur le projet de loi relatif à la protection de l’État sont autant de bons exemples du travail effectué dans ce domaine. Outre les avis juridiques, les SNDH peuvent fournir une aide pratique aux autorités nationales, comme l’a fait l’institut danois des droits de l’homme dans son document de 2012 sur la lutte contre le terrorisme et les droits de l’homme.
Ces contributions des SNDH sont prises en compte par les gouvernements. Par exemple, cette année, dans le contexte d’une consultation publique lancée par le gouvernement néerlandais sur le projet de loi relatif aux services de sécurité et de renseignement, l’institut néerlandais des droits de l’homme a émis des recommandations selon lesquelles l’autorisation préalable pour l’interception non ciblée des télécommunications et autres moyens de transfert de données devait être donnée par un tribunal ou une organisation indépendante plutôt que par le ministre, comme cela était prévu dans le projet de loi initial. Suite à cette consultation publique, le gouvernement a décidé d’ajouter des dispositions créant une nouvelle commission de révision pour réexaminer la légalité des autorisations avant l’exercice réel des pouvoirs spéciaux.
Les institutions internationales peuvent aussi bénéficier de l’expertise des structures nationales des droits de l’homme. Ainsi, dans le contexte de la surveillance par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe de l’exécution des arrêts de la Cour de Strasbourg par le Royaume-Uni dans le groupe d’affaires McKerr, la Commission des droits de l’homme d’Irlande du Nord a ainsi évalué le « train de mesures » présentées par le gouvernement du Royaume-Uni après qu’il eut été conclu que celui-ci ne respectait pas la Convention européenne des droits de l’homme faute d’avoir mené des enquêtes effectives sur les circonstances de décès dans le contexte d’opérations des forces de l’ordre en Irlande du Nord.
Traiter les plaintes individuelles et contrôler les activités de lutte contre le terrorisme
De nombreuses structures nationales des droits de l’homme, en particulier les médiateurs, sont autorisées à recevoir des plaintes individuelles, dont une partie peut porter sur la mise en œuvre de mesures antiterroristes. C’est par exemple le cas de la France, où le Défendeur des droits a dû traiter plus de 80 réclamations individuelles directement ou indirectement liées à l’état d’urgence depuis son entrée en vigueur en novembre 2015.
Par ailleurs, les SNDH établissent des rapports sur la protection des droits de l’homme, notamment dans le contexte de la lutte contre le terrorisme, à l’intention des autorités nationales ainsi que des organes internationaux de défense des droits de l’homme, comme le Comité contre la torture ou le Comité des droits de l’homme des Nations unies, ce qui contribue à renforcer le contrôle des mesures antiterroristes.
Les structures nationales des droits de l’homme peuvent aussi avoir des compétences de contrôle d’activités spécifiques et particulièrement sensibles liées à la lutte contre le terrorisme, comme le Défenseur des citoyens en Serbie, qui constitue un exemple unique en Europe. En effet, il enquête sur les plaintes relatives aux services de sécurité, joue un rôle proactif dans l’ouverture d’enquêtes de sa propre initiative sur les activités des services de sécurité et a contesté avec succès des lois relatives aux services de sécurité devant la Cour constitutionnelle nationale. D’autres SNDH sont chargées de contrôler les activités de lutte contre le terrorisme menées dans des circonstances particulières, comme sous le régime de l’état d’urgence, dans le contexte duquel la CNCDH et le Défenseur des droits français coopèrent avec le mécanisme chargé du contrôle parlementaire de l’état d’urgence.
Dans un contexte où les mesures administratives de lutte contre le terrorisme sont en hausse et où le pouvoir judiciaire est souvent court-circuité, ces différentes formes de contrôle opérées par les SNDH sont extrêmement précieuses.
La nécessité de renforcer le rôle des structures nationales des droits de l’homme dans la lutte contre le terrorisme
En dépit de cette longue – mais non exhaustive – liste d’activités menées par les structures nationales des droits de l’homme, des améliorations sont encore possibles et nécessaires. La diversité des contextes nationaux, des niveaux d’exposition à la menace terroriste, ainsi que des mandats et ressources, a conduit à différents niveaux d’implication des SNDH dans ce domaine. Leur valeur ajoutée cruciale nécessite de s’assurer qu’elles disposent de tous les moyens nécessaires pour remplir leur rôle.
La responsabilité incombe avant tout aux Etats, qui devraient élargir le mandat des structures nationales des droits de l’homme lorsque cela s’avère nécessaire afin de leur permettre de mener les activités susmentionnées, leur allouer des ressources humaines et financières suffisantes et pleinement respecter l’indépendance de ces structures.
Les Etats devraient également renoncer à discuter et adopter des mesures antiterroristes dans la hâte et prendre suffisamment de temps pour consulter les structures nationales des droits de l’homme. Comme je l’ai mentionné dans mon récent mémorandum sur les conséquences en matière de droits de l’homme des mesures prises en vertu de l’état d’urgence en Turquie, les Etats qui dérogent à la Convention européenne des droits de l’homme dans des situations d’urgence devraient impliquer les SNDH, car ce sont les mieux placées pour évaluer la proportionnalité des mesures prises dans ce contexte. De même, leur participation au processus de contrôle de ces dérogations contribuerait grandement à établir un équilibre des pouvoirs pour éviter l’arbitraire et les violations des droits de l’homme.
Quant aux SNDH elles-mêmes, elles pourraient tirer profit de contacts accrus avec des organes spécialisés, comme les organes de surveillance des services de sécurité nationale, et des organes d’experts, comme l'Observateur britannique indépendant de la législation relative à la lutte contre le terrorisme. Renforcer la coopération entre structures nationales des droits de l’homme est également essentiel afin de partager les expériences et les bonnes pratiques, de soutenir les plus exposées et de renforcer les capacités. À cette fin, elles peuvent bénéficier du soutien de divers réseaux bien établis, notamment le réseau européen des institutions nationales des droits de l'homme (ENNHRI), l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme (GANHRI, anciennement connue sous le nom de International Coordinating Committee of NHRIs), le Réseau européen des organismes de promotion de l’égalité (EQUINET) et l’Institut international de l’Ombudsman.
Les structures nationales des droits de l’homme peuvent aussi compter sur l’aide et le soutien du Conseil de l’Europe. Les lignes directrices du Comité des Ministres sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ainsi que mon propre travail dans ce domaine sont autant d’outils utiles mis à leur disposition afin qu’elles puissent remplir leur rôle vital dans la protection des droits de l’homme tout combattant le terrorisme.
Nils Muižnieks
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