La Commission pour l’égalité et les droits de l’homme, l’organisme de promotion de l’égalité dont le mandat couvre l’Angleterre, l’Écosse et le pays de Galles, a récemment lancé une enquête sur les statistiques montrant que le COVID-19 a eu un effet disproportionné sur les personnes noires, asiatiques ou d’autres minorités ethniques, ainsi que sur la question de savoir si ces effets auraient pu être atténués. À mes yeux, cette initiative, qui répondait également aux appels lancés en ce sens par des dirigeants politiques et des personnalités, est une bonne illustration de la situation dans laquelle nous nous trouvons en Europe. D’un côté, la pandémie de COVID-19 a cruellement mis en lumière les inégalités qui persistent dans nos sociétés et amplifié la vulnérabilité des groupes marginalisés, notamment des groupes de minorités ethniques, des personnes handicapées, des personnes âgées et des personnes LGBTI. De l’autre, la plupart des États membres du Conseil de l’Europe ont les outils, notamment les lois relatives à l’égalité de traitement et les organismes nationaux de promotion de l’égalité – tels que la Commission pour l’égalité et les droits de l’homme – qui peuvent contribuer à aplanir ces inégalités et à lutter contre la discrimination.
Au moment où nous négocions notre sortie de la crise du COVID-19, il est crucial de renforcer le potentiel de ces organismes, de mettre leur expertise à profit et de tenir compte de leurs recommandations pour bâtir des sociétés égalitaires et résilientes.
Organismes de promotion de l’égalité : défendre l’égalité au niveau national
Le principe de non-discrimination est inscrit dans le droit international et dans les constitutions et législations nationales des États membres du Conseil de l’Europe. Il est ancré dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, dans la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et son Protocole 12, dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (UE) et dans le droit de l’UE en matière d’égalité de traitement. Il y a tout juste 20 ans ce mois-ci, l’UE a pris une mesure décisive pour renforcer la mise en œuvre de ce principe. La Directive sur l'égalité raciale (2000/43/CE), adoptée le 29 juin 2000, a imposé pour la première fois aux États membres de l’UE l’obligation de créer une institution spécialisée à l’échelle nationale afin d’aider à surveiller et combattre la discrimination fondée sur la race ou l’origine ethnique.[1]
Ce type d’institution existait déjà dans quelques pays, mais la Directive sur l'égalité raciale a donné un véritable élan au développement et à la propagation des organismes de promotion de l’égalité dans l’Europe tout entière. Aujourd’hui, la plupart des 47 États membres du Conseil de l’Europe sont dotés d’un ou de plusieurs organismes de promotion de l’égalité, dont beaucoup ne sont pas uniquement mandatés pour travailler sur les questions de racisme et de genre – comme l’exige le droit de l’UE – mais aussi sur d’autres motifs de discrimination, comme l’âge, l’orientation sexuelle, l’identité de genre, la religion et les croyances, le handicap et la situation socio-économique. Un Réseau des organismes de promotion de l’égalité, EQUINET, a été créé en 2007 pour faciliter les échanges et l’apprentissage entre pairs ; il réunit 49 membres venant de 36 pays européens et du Kosovo*.
Il existe une grande diversité entre les organismes de promotion de l’égalité, qu’il s’agisse de leur mandat, de leurs fonctions, de leur taille et du type d’institution (organisme autonome ou attaché à une institution nationale des droits de l’homme ou un médiateur). Ces organismes sont des mécanismes de plainte faciles à saisir pour les victimes de discrimination qui ne peuvent pas ou ne veulent pas se tourner vers les tribunaux. Ils ont l’expertise nécessaire pour analyser la discrimination et donner de solides avis sur les lois et les politiques. Un grand nombre d’entre eux sont à même d’identifier et de traiter la discrimination intersectionnelle (qui désigne une situation dans laquelle une combinaison d’identités entraîne des préjudices spécifiques, par exemple pour les femmes noires). Plusieurs organismes de promotion de l’égalité sont habilités à rendre des décisions, qui sont parfois juridiquement contraignantes, et à infliger des amendes, dans des cas précis de discrimination. Cette diversité peut être un atout, car elle permet différentes approches pour lutter contre les inégalités. Pour avoir un impact, les organismes de promotion de l’égalité doivent jouir d’une forte indépendance et leur fonctionnement interne doit être efficace, notamment en matière de planification stratégique, comme l’a souligné un Avis sur les structures nationales de promotion de l’égalité publié par mon Bureau en 2011.
En tant que Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, je suis mandatée pour travailler en étroite collaboration avec les structures nationales des droits de l'homme, notamment les organismes de promotion de l’égalité. Compte tenu de leur solide expertise nationale, je m’emploie à maintenir des communications régulières avec eux, y compris bien souvent avant et pendant mes visites dans les pays. Nous nous épaulons mutuellement en assurant le suivi des recommandations faites aux autorités nationales. Je suis convaincue que les organismes de promotion de l’égalité, dès lors qu’ils sont efficaces et indépendants, ont un fort potentiel pour faire évoluer les choses. Lorsqu’ils examinent des situations individuelles, ils peuvent changer la vie des victimes de discrimination. Ils peuvent contribuer à remédier aux pratiques discriminatoires structurelles dans les organisations du secteur public comme du secteur privé, notamment en prodiguant des conseils et en dispensant des formations. En outre, et c’est un point crucial, ils ont démontré qu’ils avaient l’ambition et le potentiel d’insuffler un changement sociétal en développant une culture dans laquelle l’égalité entre les divers membres de la société est une valeur qui compte véritablement.
Relever les défis, anciens et nouveaux, de l’égalité en Europe
L’adoption de lois anti discrimination et la création d’organismes de promotion de l’égalité sur le territoire européen est une avancée majeure. Une infrastructure est ainsi mise en place pour prendre acte et proposer des solutions aux inégalités et à la discrimination – qui restent répandues sur notre continent.
Intensification de l’intolérance et du discours de haine en Europe
On a pu constater un recul inquiétant des droits de l’homme au cours des dernières années, marquées par une montée des populistes d’extrême droite qui attisent la haine à des fins électorales, par une polarisation croissante des sociétés, par des tentatives de saper les droits des femmes et par une prolifération du discours de haine, dont les cibles les plus fréquentes sont toujours les groupes minoritaires discriminés de longue date. Plusieurs organismes de promotion de l’égalité ont pris des mesures courageuses face à ces évolutions négatives. Par exemple, le Conseil national de lutte contre la discrimination, en Roumanie, a infligé plusieurs amendes à de hauts responsables politiques pour leurs propos stigmatisant sur les minorités ethniques ; en Suède, le médiateur pour l’égalité a engagé des poursuites contre plusieurs entreprises privées pour discrimination envers des femmes musulmanes et publié une étude sur les stéréotypes et la représentation des musulmans dans les médias. En Pologne, le médiateur a contesté devant les tribunaux la légalité des déclarations anti-LGBTI adoptées par plusieurs municipalités du pays.
Pauvreté et inégalités économiques
Les inégalités sociales et économiques se creusent en Europe. La discrimination basée sur la situation et l’origine sociales est un élément important qui contribue à une spirale sans fin de perpétuation de la pauvreté. Outre les politiques de lutte contre la pauvreté, les lois relatives à l’égalité de traitement et les organismes de promotion de l’égalité sont par conséquent des outils importants pour aplanir les inégalités économiques. Le médiateur de la Lettonie, par exemple, a introduit des recours constitutionnels concernant les niveaux de la sécurité sociale, du salaire minimum et des pensions d’invalidité ; UNIA, en Belgique, a mené des recherches sur l’accès à l’emploi, au logement et à l’éducation de divers groupes, notamment les personnes de milieux défavorisés. Malheureusement, les organismes de promotion de l’égalité ayant le mandat de traiter la situation socio-économique comme un motif de discrimination sont encore trop peu nombreux en Europe.
Pandémie de COVID-19
La flambée de COVID-19 a amplifié les inégalités et révélé des disparités dans la jouissance des droits de l’homme. Les organismes de promotion de l’égalité, tout comme les médiateurs et les institutions nationales des droits de l’homme, ont rapidement adapté leur travail et pris un nombre impressionnant d’initiatives dans ce contexte. En Géorgie par exemple, le défenseur public a exhorté les autorités à rendre les informations sur le COVID-19 accessibles aux personnes handicapées et dans les langues des minorités nationales ; en Croatie, le médiateur pour les personnes handicapées a publié des recommandations sur la situation dans les foyers sociaux pour enfants et pour personnes handicapées ; en Finlande, l’organisme de promotion de l’égalité a examiné des signalements de refus de soins intensifs à des personnes âgées et à des personnes handicapées ; en France, le défenseur des droits a souligné l’impérieuse nécessité de l’accès à internet et aux moyens de communication pendant le confinement et a fait des suggestions concrètes pour donner cette possibilité aux personnes et aux foyers les plus précaires. De nombreux organismes de promotion de l’égalité ont traité des plaintes individuelles pour discours de haine et traitement discriminatoire ciblant des personnes de nationalités spécifiques ou infectées par le COVID-19.[2]
Discrimination algorithmique
L’impact potentiel de l’intelligence artificielle sur les droits de l’homme est l’une de mes priorités. En septembre 2019, j’ai organisé un atelier avec près de 35 organismes européens de promotion de l’égalité pour débattre de la discrimination algorithmique. Ce type de discrimination existe déjà dans des domaines aussi variés que le recrutement, le logement, les prestations du service public ou l’évaluation des demandes de prêts, pour n’en citer que quelques-uns. En même temps, l’intelligence artificielle présente un fort potentiel pour aider à lutter contre la discrimination. En Irlande par exemple, la Commission pour les droits de l’homme et l’égalité a utilisé un algorithme pour suivre et analyser le discours de haine et les propos racistes en ligne afin d’améliorer les réponses politiques. Dans une recommandation intitulée Décoder l’intelligence artificielle : 10 mesures pour protéger les droits de l’homme, j’ai mis en avant plusieurs mesures susceptibles d’atténuer les effets négatifs de l’intelligence artificielle. Les structures nationales des droits de l’homme, y compris les organismes de promotion de l’égalité, ont un rôle important à jouer dans ce domaine pour prévenir les violations, examiner les plaintes et conduire des actions en justice stratégiques et s’assurer qu’il existe un un contrôle à l’égard des algorithmes. Je me félicite que des travaux soient déjà en cours à ce sujet. En France par exemple, le défenseur des droits s’est occupé de plusieurs cas, dont un concerne une allégation de discrimination par un algorithme chargé de l’affectation des étudiants dans les universités. En Finlande, le médiateur pour la non-discrimination a obtenu gain de cause dans une procédure judiciaire dans laquelle un établissement de crédit a été reconnu coupable de discrimination multiple après qu’un système totalement automatisé eut refusé un prêt à un client sur la base de données statistiques liées à des motifs de discrimination tels que le genre, l’âge, la langue, le lieu de résidence et leurs effets combinés.
Promouvoir une culture de l’égalité
La bataille pour l’égalité ne sera remportée que si chaque membre de la société comprend ce qui est en jeu et apprécie l’importance de la diversité et l’égalité de traitement pour tous. La communication, les campagnes de sensibilisation et l’éducation aux droits de l’homme à l’école devraient par conséquent être des aspects importants du travail des organismes de promotion de l’égalité. La Commission pour les droits de l’homme et l’égalité en Irlande a ainsi mené une campagne intitulée « Tous humains, tous égaux » qui présente de courts portraits vidéo d’Irlandais handicapés de diverses origines. En Estonie, la commissaire pour l’égalité de genre et l’égalité de traitement a créé une série télévisée qui s’attaque aux stéréotypes de genre.
Affûter les outils
Malgré leurs contributions nombreuses et précieuses, les organismes de promotion de l’égalité continuent de faire face à des obstacles, qui peuvent les empêcher de déployer leur plein potentiel. Dans certains cas, leur fondement juridique n’est pas solide, ou leur mandat et leurs fonctions sont incomplets. À cet égard, il est temps pour les États membres de l’UE de réaffirmer leur leadership en adoptant enfin la directive horizontale sur l'égalité de traitement afin de couvrir tous les motifs de discrimination dans tous les domaines de la vie, et de confier le mandat correspondant aux organismes de promotion de l’égalité. Parfois, il manque à ces derniers une fonction importante, qui est la prérogative de saisir les tribunaux et par conséquent de mener des actions en justice stratégiques, même s’ils peuvent apporter des conseils juridiques aux victimes. En outre, un grand nombre d’organismes de promotion de l’égalité font état d’un manque de ressources. Dans certains pays, ils sont confrontés à une indifférence politique, qui fait que les autorités ne les consultent pas et ne les écoutent pas lors de l’élaboration des politiques et ignorent ou minimisent leurs recommandations. Il est crucial que les populations concernées aient connaissance des organismes de promotion de l’égalité et y aient accès. Dans son enquête MIDIS II sur la discrimination en 2017, l’Agence des droits fondamentaux de l’UE a constaté qu’en moyenne 71 % des répondants ne connaissaient aucune organisation apportant un soutien ou des conseils aux victimes de discrimination dans leur pays (avec des variations entre les groupes et les pays). Cela souligne la nécessité pour les organismes de promotion de l’égalité d’avoir une stratégie de communication efficace et les moyens de la mettre en œuvre.
Dans certains cas, surtout lorsqu’ils travaillaient sur des questions sensibles, des organismes de promotion de l’égalité ont fait l’objet d’attaques et de menaces émanant notamment de responsables politiques, ou d’autres types d’ingérence qui menacent leur indépendance. Je continuerai à travailler pour que des organismes de promotion de l’égalité indépendants et efficaces soient actifs partout en Europe. Cela signifie continuer à prendre la parole pour défendre les organismes de promotion de l’égalité contre les tentatives de leur porter atteinte, mais aussi publier des recommandations pour les consolider dans certains pays, comme je l’ai fait par exemple en Estonie, en Bulgarie et en Moldova.
Je salue les récents efforts destinés à renforcer les normes sur le statut et le travail des organismes de promotion de l’égalité, notamment la Recommandation de politique générale no 2 révisée de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) et la Recommandation sur les organismes pour l'égalité de la Commission européenne, qui datent toutes deux de 2018, ainsi que le projet d’EQUINET visant à encourager la mise en œuvre de ces normes. C’est aux États membres qu’incombe en premier lieu la responsabilité de veiller à ce que les organismes de promotion de l’égalité se conforment à ces normes, de manière à relever les défis susmentionnés et à avoir un impact plus fort.
Les conséquences de la pandémie de COVID-19 et la résonnance qu’ont trouvée ces derniers temps en Europe les manifestations pour la justice raciale ayant fait suite aux meurtres de George Floyd et de Rayshard Brooks aux États-Unis ne font que prouver que l’égalité est un impératif. Lorsque certaines personnes sont exclues, c’est la société tout entière qui est affaiblie. L’égalité est le ciment qui nous aidera à être plus forts tous ensemble. Les organismes de promotion de l’égalité sont des outils mis à notre disposition pour renforcer l’égalité. Assurons-nous qu’ils sont solides, indépendants et dotés des ressources nécessaires pour que nous puissions exploiter tout leur potentiel.
Dunja Mijatović
[1] Par la suite, l’UE a adopté deux autres directives qui obligent ses États membres à disposer d’un organisme de promotion de l’égalité : la Directive 2004/113/CE mettant en œuvre le principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l’accès à des biens et services et la fourniture de biens et services et la Directive 2006/54/CE relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité des chances et de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d'emploi et de travail.
[2] Le site internet d’EQUINET propose une base de données complète qui recense beaucoup d’autres mesures adoptées par les organismes de promotion de l’égalité au sujet du COVID-19.
* Toute référence au Kosovo, qu'il s'agisse du territoire, des institutions ou de la population, doit être comprise dans le plein respect de la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations Unies et sans préjudice du statut du Kosovo.