Commissaire aux droits de l'homme

Ressentir le deuil
De Ceux que Nous n’avons pas connus –
Il est une Parenté essentielle
Entre notre Âme et la leur –
Les Étrangers ne pleurent pas – un Étranger* (Emily Dickinson)

On peut lire ces quelques vers à l’entrée du cimetière de l’île de Lampedusa, point situé le plus au sud de l’Italie, au cœur de la Méditerranée. Un petit nombre de personnes non identifiées qui n’ont pas survécu à la périlleuse traversée vers l’île ont été enterrées dans ce cimetière. Certaines de leurs tombes sont anonymes et ne sont reconnaissables qu’aux dates et aux numéros de classification gravés sur les dalles de béton qui les recouvrent.

Grâce aux efforts extraordinaires d’un groupe de bénévoles, l’identité de quelques défunts a pu être retrouvée et des étiquettes portant leur nom, des photos et une brève description personnelle ont été ajoutées sur leurs pierres tombales. Cependant, la plupart des corps n’ont toujours pas été identifiés des années après avoir été retrouvés et la plupart des victimes de naufrages continuent de disparaître sans laisser de trace, surpassant en nombre celles dont le sort est connu.

La tragédie des migrants disparus[1] a atteint une ampleur effroyable. Malgré les nombreux appels à l’action lancés par les organisations internationales et la société civile dans toute l’Europe, le problème est totalement négligé. Selon le Projet Migrants disparus, mené par l’OIM, on sait que près de 25 000 personnes sont décédées ou ont disparu depuis 2014 en tentant d’atteindre l’Europe. Le phénomène, cependant, ne concerne pas seulement les frontières du sud de l’Europe. Au cours de la même période, on estime que plus de 900 personnes sont décédées ou ont disparu lors de déplacements terrestres ou maritimes à l’intérieur de l’Europe. Rien que dans les Balkans occidentaux, 277 personnes ont été portées disparues– par exemple, dans des rivières des Balkans – tandis que 204 personnes auraient disparu en cherchant à rejoindre le Royaume-Uni par la Manche.

Un nombre considérable de migrants, en particulier des enfants non accompagnées, disparaissent après leur arrivée en Europe. En 2016, EUROPOL a attiré l’attention des États européens sur le nombre inquiétant de mineurs non accompagnés (plus de 10 000) ayant disparu après avoir été enregistrés par les autorités en Europe. Dans le cadre d’une enquête menée par ‘Lost in Europe’, un projet de journalisme transfrontière, le nombre d’enfants migrants non accompagnés portés disparus entre 2018 et 2020 a été estimé à plus de 18 000, un chiffre probablement en deçà de la réalité. De nombreux pays européens ne sont toujours pas en mesure de fournir des données complètes et fiables sur le nombre d’enfants migrants non accompagnés portés disparus, également en raison de l’absence de protocoles permettant de traiter les disparitions d’enfants migrants[2], ou du non-respect de ces protocoles. Mon prédécesseur a attiré l’attention sur ce problème lors de sa visite en Suède.

Suivre la trace des invisibles

L’un des aspects les plus inquiétants des disparitions dans le contexte des migrations réside dans leur invisibilité intrinsèque et dans le manque de documentation précise. L’absence de définition internationalement acceptée du terme de « migrant disparu » en est la principale raison. La plupart des acteurs internationaux entendent par migrants disparus les personnes qui ont été déclarées décédées ou disparues au cours de leur migration intentionnelle vers un pays différent de leur pays de résidence[3]. Les migrants dont la disparition n’est pas directement liée au voyage effectué dans le cadre de leur migration tendent donc à être ignorés. En conséquence, il existe des lacunes dans le signalement de ceux qui perdent le contact avec des êtres chers alors qu’ils résidaient dans des camps, des installations informelles ou des structures de détention.

De plus, il arrive que des personnes en situation de déplacement ne puissent pas obtenir de statut juridique dans les pays de transit et de destination et que leur présence ne soit pas même enregistrée.

Les politiques relatives aux frontières et aux migrations ont des répercussions claires sur les risques de disparition. En effet, si les politiques migratoires visent à dissuader les arrivées, les migrants seront forcés d’entreprendre des voyages dangereux et irréguliers. Comme l’a indiqué le Groupe de travail des Nations Unies sur les disparitions forcées ou involontaires, le non-respect des obligations internationales, notamment les refoulements en grand nombre par les autorités, pourrait équivaloir à des disparitions forcées. Les politiques visant à externaliser l’accueil des demandeurs d’asile pourraient également favoriser les disparitions de migrants dans des circonstances périlleuses. J’ai maintes fois exprimé ma préoccupation[4] au sujet de telles pratiques et politiques.

L’obligation de protéger le droit à la vie

Les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour empêcher les disparitions de migrants et assurer, en tant que fondement même des droits humains, le respect de leur vie et de leur dignité humaine[5]. Lorsque des migrants disparaissent malgré toutes les mesures prises, les obligations des États membres impliquent, en tout premier lieu, de déterminer ce qui leur est advenu et le lieu où ils se trouvent, et de rechercher leurs noms et identités. De plus, les États membres ont une obligation positive (article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme) de prendre les mesures nécessaires à la protection de la vie des personnes relevant de leur juridiction[6]. Elle va de pair avec l’obligation procédurale de mener une enquête effective sur le sort et la localisation de quiconque a disparu dans des circonstances violentes ou suspectes. Les États devraient s’acquitter de cette obligation de manière non discriminatoire, quelle que soit l’origine de la personne, sa nationalité et son statut juridique et indépendamment de leur décision de chercher refuge. Ils sont également tenus d’associer les membres de la famille les plus proches de la personne disparue à l’enquête et de les informer rapidement de leurs conclusions.

Le droit à la vérité et son impact sur les familles

L’obligation d’enquête incombant aux États est étroitement liée au droit des familles de connaître la vérité sur le sort de leurs proches. Il s’agit d’un droit essentiel pour permettre aux familles de guérir et de faire leur deuil. Le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme a conclu que le droit à la vérité pouvait être considéré comme un droit inaliénable et autonome, qui était essentiel à la jouissance effective des autres droits fondamentaux (comme le droit à un recours effectif, ou le droit de ne pas être soumis à de mauvais traitements).

Les proches d’un disparu ont le droit de connaître la vérité et d’utiliser, le cas échéant, des voies de recours judiciaires pour pouvoir, à l’issue du processus, tourner la page. Le non-respect du droit à la vérité est lourd de conséquences pour les familles. Forcées de vivre dans l’incertitude et l’angoisse de ne pas savoir ce qu’il est advenu de leurs êtres chers, elles souffrent d’un problème de santé mentale connu sous le nom de « perte ambigüe ». Le tourment prolongé et la souffrance émotionnelle subis par les proches, combinés au manque de rapidité et d’efficacité des enquêtes, peuvent même être qualifiés de traitements inhumains ou dégradants, en violation de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme – s’ils atteignent un certain degré de gravité et si des éléments permettent d’établir clairement la responsabilité de l’État dans la disparition.

Les conséquences matérielles de la disparition d’un proche peuvent être considérables pour les familles. Elle entraîne généralement une perte de revenus et de soutien, pouvant aggraver une situation d’exclusion sociale. Elle peut entraver la délivrance d’un certificat de décès, qui est nécessaire pour se remarier, exercer des droits parentaux et des droits en matière de protection sociale ou obtenir des droits de succession. Par exemple, il est nécessaire de disposer des certificats de décès des parents d’orphelins pour qu’une procédure de regroupement familial avec d’autres membres de la famille puisse être rapidement menée à bien. En outre, les membres de la famille de migrants disparus peuvent être eux-mêmes des migrants. Ils peuvent ne pas être capables de s’orienter dans les méandres bureaucratiques du processus de recherche, faire face à des barrières linguistiques ou à des discriminations, ou être sans papiers. L’ensemble de ces éléments peuvent les dissuader de rechercher de l’aide auprès des autorités. Lorsque les familles résident dans le pays d’origine du disparu, les restrictions en matière de visas peuvent aussi entraver les recherches.

Le processus de recherche est long et onéreux. En l’absence de procédures officielles, les familles peuvent finir par recourir à leurs propres réseaux informels. Dans ce cas, leur capacité à s’investir dans la recherche de la vérité finit par dépendre des ressources dont elles disposent.

Enfin, l’obligation d’établir la vérité comporte aussi une dimension de mémoire collective : le public a le droit de savoir pourquoi des migrants ont disparu et comment, notamment en cas d’événements traumatiques – par exemple de naufrages. Rétablir la vérité et la garder en mémoire devrait susciter une réflexion plus large sur la manière d’éviter que de tels événements ne se reproduisent.

La nécessité d’identifier les personnes décédées

Afin d’apporter les réponses nécessaires aux familles, les États membres devraient non seulement redoubler d’efforts pour retrouver la trace des personnes disparues, mais également pour identifier celles dont le décès est avéré. Le processus d’identification repose sur le rapprochement entre les données post-mortem (recueillies via l’examen des restes, y compris l’analyse de l’ADN) et les données ante-mortem, qui correspondent aux informations personnelles données par les familles. Dans la plupart des États membres, des unités spécialisées de médecine légale s’acquittent déjà de ces tâches à l’occasion de catastrophes naturelles ou humanitaires, ou à des fins d’enquête pénale. Ce n’est, en revanche, pas souvent le cas pour les migrants décédés.

Cette inaction est principalement due à des vides législatifs et au manque de ressources qui en découle. La législation nationale ne comporte souvent pas de dispositions spécifiques sur l’identification des corps des migrants. Dans certaines situations, la récupération des corps peut s’avérer complexe et il est souvent laissé à l’appréciation du ministère public de demander une autopsie.

Deuxièmement, en l’état actuel des choses, les États membres manquent de procédures bien établies de collecte de données sur les disparitions et les décès de migrants. Les cadres traditionnels traitant des disparitions ne sont pas aptes à répondre aux défis spécifiques qui se posent dans le contexte des migrations. Même lorsque les autorités ont la volonté de répondre aux demandes des familles, elles voient souvent leurs efforts contrariés par le manque d’outils pour le faire.

En outre, il ne faut pas oublier que la migration est un phénomène transnational et que les disparitions surviennent souvent dans des zones frontalières. Selon le Comité international de la Croix-Rouge (CICR)R), la coordination internationale représente le plus grand défi pour les activités de médecine légale. Des problèmes de coordination peuvent se poser même entre différentes juridictions du même pays.

Un appel à l’action lancé aux États membres : quelques pratiques prometteuses

La société civile et les membres des communautés de migrants jouent un rôle décisif dans le soutien aux familles des disparus et dans la défense de leurs droits. En Espagne, par exemple, 102 organisations ont récemment lancé la campagne internationale #VidasSinRastro, qui a pour but de dénoncer les nombreux obstacles bureaucratiques rencontrés par les familles et exige l’adaptation des mécanismes existants de traitement des disparitions aux personnes disparues pendant leur trajet vers l’Europe.

Toutefois, la responsabilité de remédier au drame des migrants disparus incombe aux États membres, qui doivent faire des progrès en ce sens. En effet, les mécanismes de recherche, la récupération des corps et leur identification sont des opérations complexes et onéreuses qui ne peuvent être réalisées sans le soutien de l’État. De plus, la coopération entre les juridictions implique un échange d’informations sensibles, qui doit être effectué par des voies officielles.

Des pratiques prometteuses ont déjà été développées. En 2007, l’Italie a nommé un Commissaire extraordinaire aux personnes disparues, chargé d’assurer la centralisation des données relatives aux personnes disparues. Sous la coordination du Commissaire, l’Institut LABANOF (‘Laboratorio di Antropologia e Odontologia Forense’) de l’Université de Milan a supervisé un projet pilote mené par des universitaires de plusieurs universités italiennes. Le projet a été mis en place à la suite des tragiques naufrages d’octobre 2013 et se fonde sur un protocole – édicté par le ministère de l’Intérieur – qui permet aux experts légistes d’identifier les victimes de naufrages. La Croix-Rouge italienne et l’organisation à but non lucratif Comitato 3 Ottobre ont joué un rôle déterminant dans cette initiative, en prenant contact avec les familles des victimes afin de recueillir des informations pour l’identification, aussi bien dans des pays européens que non européens.

La bonne pratique adoptée en Italie n’est pas la seule de ce type. En Grèce, les autorités ont réussi à identifier des migrants décédés avec le soutien du CICR et en coopérant avec les ambassades, les ministères des Affaires étrangères et les autorités médico-légales. En Espagne, la Commission parlementaire des affaires intérieures a proposé de créer un service d’assistance aux proches de migrants disparus.

Afin de faire face aux séquelles complexes de la guerre dans les Balkans occidentaux, la Commission internationale sur les personnes disparues (ICMP) a expérimenté avec succès une base de données ADN régionale qui, à ce jour, a permis de retrouver la trace de 70 % des 40 000 personnes disparues pendant le conflit. Il s’agit là d’un effort inédit de coopération régionale et transnationale, qui pourrait servir d’exemple pour les disparitions dans le contexte des migrations. L’ICMP a joué un rôle essentiel dans cette initiative, en faisant se rencontrer des organisations internationales et des États pour renforcer la coopération en matière de recherche de migrants disparus par l’organisation régulière de manifestations, ateliers et discussions techniques. En collaboration avec INTERPOL, l’ICMP a organisé des réunions d’experts en analyse d’ADN afin d’examiner des aspects clés de l’identification des migrants disparus. L’IMCP a également encouragé le lancement d’un processus conjoint pour améliorer la capacité des États méditerranéens (Chypre, Grèce, Italie et Malte) à traiter les cas de disparitions de migrants.

Recommandations

Pour mettre fin aux disparitions tragiques de personnes en situation de déplacement, il convient avant tout de prévenir les décès et les disparitions. À cette fin, je demande instamment aux États membres de faire tout leur possible pour mettre en place des voies d’accès sûres et légales. Les États membres devraient également offrir une assistance humanitaire adéquate et immédiate le long des routes migratoires et assurer la recherche et le sauvetage des migrants en mer. Toutes les politiques migratoires et de gestion des frontières devraient être périodiquement examinées pour vérifier qu’elles respectent les droits humains. Les politiques qui – volontairement ou involontairement – aggravent les risques de disparitions devraient être abandonnées.

Les États membres devraient également systématiser la collecte de données relatives aux disparitions de migrants. Ces données devraient être rendues accessibles dans le seul but d’établir ce qu’il est advenu des personnes disparues et de les localiser. Une coopération devrait être développée avec des ONG, des organisations internationales et la société civile pour les aider à recueillir et à vérifier ces données.

J’exhorte les États membres du Conseil de l’Europe à prendre toutes les mesures nécessaires pour enquêter sur les disparitions de migrants, mettre en place des mécanismes de recherche efficaces et assurer le respect du droit des membres de leur famille de connaître la vérité. Les droits et la dignité des familles des migrants disparus doivent être respectés et protégés. Des procédures spécifiques doivent être mises en place pour permettre aux familles de signaler les disparitions et demander un soutien. Une collecte plus systématique de données ante-mortem auprès des familles augmenterait considérablement les chances d’identifier les personnes disparues. Lorsqu’un décès et établi, les États membres devraient veiller à ce que les restes des migrants décédés soient localisés, respectés, identifiés et enterrés. Les familles devraient être autorisées à se rendre sur les lieux de l’enterrement pour rendre un dernier hommage à leur proche et, le cas échéant, pouvoir obtenir un visa humanitaire à cette fin.

La création de bases de données régionales centralisées sur les disparitions de migrants pourrait faciliter la coordination et la mise en œuvre effective de toutes les étapes du processus d’enquête. Les bons résultats obtenus dans le cadre des initiatives pilotes ont montré la nécessité de développer un réseau européen de collecte et d’échange de données ante-mortem et post-mortem – et le potentiel inexploité qu’il représente.

J’exhorte les États membres à soutenir et à coopérer activement avec les organisations qui œuvrent en première ligne à la recherche des migrants disparus, telles que la Commission internationale sur les personnes disparues, l’Organisation internationale pour les migrations et le Comité international de la Croix-Rouge. De même, les ONG et les initiatives locales ont comblé les lacunes laissées par les politiques publiques en apportant un soutien essentiel aux familles de disparus. Les autorités devraient reconnaître leur rôle et les associer au processus de recherche et d’identification.

L’ampleur du problème réclame une action immédiate. Il est temps de mettre fin aux disparitions de migrants, sur terre ou en mer, sur les routes migratoires et à l’intérieur des États membres. Il est temps également de faire respecter les droits humains des personnes disparues, la dignité de celles qui sont présumées mortes et les droits de leurs familles, qui méritent de trouver l’apaisement.

Dunja Mijatović