Правительства договорились о создании многосторонних механизмов по мониторингу и оказанию помощи для соблюдения международных норм в области прав человека. Это отражает признание того, что эти стандарты действительно заслуживают внимания на международном уровне, а для их осуществления желательно развивать сотрудничество. При этом случается, что сами эти органы подвергаются критике со стороны некоторых правительств. Часть этой критики необоснованна и, скорее, отражает нежелание выслушивать неприятную правду. Это не означает, что и сами международные правозащитные механизмы не страдают от недостатков. Требуется провести открытую и конструктивную дискуссию в отношении того, как повысить их потенциал и общую эффективность.
После принятия 60 лет тому назад Всеобщей декларации прав человека был создан целый ряд правозащитных механизмов - как в ООН, так и на европейском уровне. Ряд из них не получает достаточного финансирования, что вызвало для них трудности в выполнении серьезной профессиональной работы. Члены комитетов и докладчики в некоторых случаях даже не оплачиваются, а действуют на добровольной основе. Мое собственное бюро - которое призвано оказывать помощь 47 странам - по‑прежнему работает с минимальным бюджетом.
Надеюсь, что это изменится, когда правительства в полной мере осознают важность этих правозащитных механизмов во всем их разнообразии. Для этого важно, чтобы и сами эти органы доказывали свое значение, - и учились на накопленном опыте для повышения своей эффективности.
Один совершенно ясный урок для правительств и международных организаций состоит в том, что правозащитные механизмы более эффективны тогда, когда признается и уважается их независимость, как это и происходит, с удовольствием могу отметить, в отношении механизмов, созданных в рамках Совета Европы. Этот опыт должен повлиять на разработку полномочий таких механизмов и на назначение их руководителей. Это подчеркивает важность обеспечения такого финансирования, которое не будет приводить к зависимости.
Разумеется, правозащитные органы должны избегать любых стереотипов в отношении отдельных стран и всегда быть выше межпартийных политических баталий. Крайне важно защищать их беспристрастность. Со своей стороны и правительства должны быть готовы к тому, чтобы выслушивать обоснованную критику, даже если она не может быть использована оппозицией. Правительства должны также идти на то, чтобы международные представители поддерживали контакты с неправительственными группами и выслушивали их.
Еще один урок состоит в том, что различные правозащитные органы должны сотрудничать и координировать свою деятельность. У некоторых правительств возникают настоящие проблемы, связанные с необходимостью регулировать многочисленные визиты правозащитных органов и соблюдать требования к докладам, а также отражать соответствующие рекомендации в политической практике.
Все это подчеркивает необходимость в обмене информацией, рациональном разделении труда и скоординированных действиях между участниками международных процессов. Требуется избежать ненужного дублирования и установить принцип субсидиарности. Это весьма важно для того, чтобы избежать возникновения противоречий в заявлениях, исходящих от этих органов.
Ныне существует добрая атмосфера сотрудничества между европейскими правозащитными органами, включая и соответствующие учреждения ООН. Я сам посвящаю много времени этой координации и полагаю, что это целесообразно делать для того, чтобы наши скоординированные усилия давали максимальные результаты. Как правило, мы строим нашу работу таким образом, чтобы в большей мере учитывать результаты деятельности других органов.
Была усовершенствована также координация между механизмами мониторинга и органами по оказанию помощи. Так, например, ЮНИСЕФ при разработке своих программ учитывает Итоговые выводы Комитета по правам ребенка, а Европейский Союз помог профинансировать некоторые программы, предложенные моим бюро.
И хотя проблем благодаря доброй воле и сотрудничеству участников стало меньше, я бы рекомендовал критически отнестись к предложениям о создании новых международных или европейских правозащитных механизмов. Многими вновь возникающими вопросами могли бы вполне заниматься существующие структуры.
Ключевой аспект любого анализа международных правозащитных органов состоит в том, имеют ли они реальное влияние и действительно ли они защищают и улучшают конкретное положение людей. В этом вся суть. И это требует ясных полномочий, необходимых ресурсов и стратегического подхода - через признание огромной трудности этой задачи и ее политического значения.
Главное состоит в том, как международные участники процессов связаны с теми, кто работает на национальном и местном уровнях - как с властями, но также и со СМИ и гражданским обществом, включая представителей пострадавших. Дело это не простое. Для того чтобы увидеть реальные проблемы и дать полезный совет, требуется большой опыт.
Вопрос не только в хороших назначениях и посылке нужных представителей, проблема и в самих основополагающих подходах. Крайне важно, чтобы работу международных органов не воспринимали как попытку "подмять под себя" роль национальных сил и учреждений. Международный мониторинг должен в большей мере быть сосредоточен на том, могут ли национальные возможности позволить выявить проблемы и должным образом и эффективно их решать - "мониторинг тех, кто занимается мониторингом". Наши советы должны в основном быть направлены на стратегические аспекты, такие как работа омбудсменов, функционирование независимых специализированных учреждений и, разумеется, деятельность правосудия.
Можно давать свои рекомендации, например, в области образования и профессиональной подготовки, но международные органы при этом должны избегать того, чтобы самим брать на себя эти задачи и тем самым лишать инициативы тех, кто работают в этих странах, кто лучше знает местные возможности и проблемы, и то, как их решать. Нам нужно забыть о том, что международные учреждения находятся на вершине иерархии - мы скорее находимся на службе у членов или сторонников этих органов. Со своей стороны, международные органы должны сосредоточиться также на обмене опытом в отношении успешных подходов к решению проблем в других странах.
Сейчас требуется более широко проанализировать подходы к совершенствованию и укреплению международной системы защиты прав человека. Для этого ведущие учреждения должны создать целевую группу. В нее следует привлечь независимых экспертов, причем лиц с настоящим опытом правозащитной работы в своих собственных обществах – то есть именно тех, кого мы имеем в виду, когда говорим о правозащитниках.
Можно было бы обсудить следующие вопросы:
- Как наилучшим образом защищать и поддерживать независимость и целостность механизмов мониторинга?
- Какие последующие шаги нужны для содействия координации и разделению труда между учреждениями на разных уровнях?
- Что можно сделать больше для того, чтобы увязать выявление проблем с конкретными рекомендациями и поддержкой на национальном уровне?
- Что необходимо сделать для обеспечения достаточного финансирования международной правозащитной работы и привлечения необходимых сотрудников?
- Каков опыт отражения проблематики прав человека в программах развития и обеспечения безопасности? Как далее продолжать эти усилия?
Такая оценка, конечно же, должна основываться и на уроках, извлекаемых из успехов, - а успехи ведь были. Если взять лишь некоторые примеры из работы органов мониторинга Совета Европы, то я вижу, как изменились к лучшему тюрьмы после критики со стороны Европейского Комитета по предупреждению пыток (КПП); какие сдвиги произошли в принятии новых законов, направленных на борьбу с расизмом, после рекомендаций Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (ЕКРИ). Благодаря рекомендациям со стороны моего предшественника и меня самого были закрыты устаревшие тюремные здания, улучшены процедуры предоставления убежища, созданы органы уполномоченных по правам человека, внесены изменения в законы об обязательном помещении в психиатрические учреждения и приняты законы, направленные против дискриминации.
В апреле 2007 года был опубликован обзор практического воздействия механизмов Совета Европы на улучшение соблюдения прав человека в государствах - членах. В этом обзоре изложен широкий спектр политических реформ и законодательных изменений, которые в определенной степени могут быть связаны с постановлениями Европейского суда по правам человека, с ЕКРИ, КПП, контрольными механизмами Европейской социальной хартии и Европейской конвенции о защите национальных меньшинств. Хотя мы все, конечно же, признаем, что изменения, как правило, являются результатом воздействия разнообразных сил, этот сборник не может не вызвать удовлетворения.
Однако не может быть места самоуспокоенности. Напротив, мы должны постоянно напоминать самим себе о той огромной ответственности, которая связана с тем, что столь многие люди во всем мире доверяют нашим серьезным усилиям.
Томас Хаммарберг