Доступность официальных документов чрезвычайно важна — и осуществима
Народ имеет право знать, чем занимаются власти. Именно этот тезис лег в основу Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам, которая была принята более десяти лет тому назад в норвежском городе Тромсё. Она стала первым обязательным для исполнения международным договором, в котором закреплено всеобщее право на доступ к официальным документам, имеющимся в распоряжении властей. Она задает минимальные правила своевременной и добросовестной обработки запросов официальных документов, в том числе обязательство государств гарантировать возможность эффективного и независимого обжалования отказов. Согласно конвенции, все официальные документы в принципе должны быть публичными, а доступ к ним может ограничиваться только для защиты других прав и законных интересов.
После ратификации 10-м государством, Украиной, Конвенция Тромсё вступает в силу 1 декабря 2020 года[1]. Это стало долгожданным событием, поскольку доступность официальных документов играет важнейшую роль в обеспечении подотчетности, добросовестного государственного управления, партиципаторной демократии, а также в осуществлении многих прав и свобод человека.
Право на свободу информации
Несмотря на то что мы живем в эру информационного общества, разных мнений и большого количества данных, во многих государствах — членах Совета Европы по-прежнему бывает трудно получить доступ к качественной информации.
В этом смысле я не могу не подчеркнуть всю важность запросов, которые делаются на основе права на свободу информации. Подобные запросы используются, главным образом, организациями и журналистами, чтобы получать информацию о действиях органов государственной власти. Не будь таких запросов, ряд нарушений прав человека так никогда и не был бы выявлен. Мне вспоминаются такие примеры, как обращение с мигрантами в Европе, особенно на границах, или спецрейсы ЦРУ в Европу, которыми тайно перевозились задержанные лица, подозреваемые в терроризме.
Однако право на доступ к информации не ограничивается разоблачением нарушений. Это же самое право помогает повышать качество общественной дискуссии по важным вопросам и содействует участию людей в принятии решений, как отмечается в рекомендации 2018 года Комитета министров Совета Европы о необходимости защиты и продвижения гражданского общества в Европе.
И тем не менее до сих пор сохраняются существенные препятствия к реализации права на информацию. Одна из очевидных проблем — отсутствие у государственных органов привычки к открытости при взаимодействии с обществом и журналистами. Помимо этого, в основу отказов в удовлетворении запросов, основанных на праве на свободу информации, иногда выдвигается такой аргумент, как защита конфиденциальности.
Некоторые правила, регулирующие подобные запросы, способны создавать угрозу безопасности журналистов. Поэтому вызывает тревогу, что в некоторых странах запросы, основанный на праве на свободу информации, не могут подаваться анонимно и без указания всех персональных данных, что создает дополнительные риски для журналистов, занимающихся опасными темами, такими как организованная преступность. Например, высказывались предположения, что убийство словацкого журналиста Яна Куцяка в 2018 году могло стать результатом подачи им таких запросов, которые позволили ему собрать значительную часть своих данных о предполагаемом уклонении от уплаты налогов и расхищении финансирования ЕС.
Подотчетность органов государственной влсати должна рассматриваться как необходимое условие для осуществления свободы информации и пользования ею, что также связано со свободой выражения мнений, закрепленной статьей 10 Европейской конвенции по правам человека. В деле, касавшемся отказа властей предоставить неправительственной организации информацию о работе адвоката по назначению, Европейский суд по правам человека признал, что при определенных обстоятельствах люди имеют право на доступ к находящейся в распоряжении государства информации, особенно тогда, когда он необходим им для реализации своего права на получение и распространение информации.
Доступ к информации во время кризиса
Право быть осведомленным приобретает особое значение во время кризиса. Однако обеспечение прозрачности государственных служб и их действий очевидно не является первоочередной задачей в Европе. В то время как значительная часть населения ставит под сомнение правомерность и соразмерность мер, принимаемых властями в ответ на пандемию, а доверие общества к власти снижается с одновременным ростом внимания к альтернативным источникам информации, считающимся более надежными, происходит размывание права на доступ к информации. Фильтрация информации и задержки с ответами на запросы, основанными на праве на свободу информации, наблюдаются в целом ряде государств-членов. Сообщалось также о случаях, когда журналистам не давали обращаться с вопросами, получать информацию от органов здравоохранения и документировать действия правоохранительных органов.
Вместе с тем повышение открытости и прозрачности предоставления информации государственными органами не только способствовало бы поддержанию общественного здоровья, но и повысило бы доверие общества к власти вообще и к предлагаемым санитарно-эпидемиологическим мерам в частности.
Запросы, основанные на праве на свободу информации, как средство обеспечения доступа к информации играют ключевую роль в борьбе с дезинформацией. Хотя во время кризиса подобные запросы часто отклоняют, аргументируя это интересами национальной безопасности, именно в такие моменты необходима достоверная информация из официальных источников. И если бы еще до пандемии была усовершенствована работа с запросами, основанными на праве на свободу информации, и реализованы принципы Конвенции Тромсё, это помогло бы нам избежать «инфодемии».
Проблемы коррупции и защиты окружающей среды
В некоторых контекстах доступ к информации чрезвычайно важен. Так, открытие архивов может играть существенную роль в преодолении наследия прошлого и привлечении органов власти к ответственности за их действия или бездействие. Из недавних примеров — непрозрачность стала главным вопросом к применению систем искусственного интеллекта при принятии решений. Звучат призывы к обнародованию в удобном для пользователей формате алгоритмов, которые применяются для назначения социальных выплат, что может также означать распространение требований к прозрачности на частные компании.
Подотчетность — исключительно мощный инструмент в борьбе с коррупцией. Группа государств Совета Европы против коррупции (ГРЕКО) в рамках своего 5-го раунда оценки изучает вопрос о доступе к официальным документам, который интересует ее с точки зрения профилактики коррупции и поощрения неподкупности центральных правительств (высших эшелонов власти) и правоохранительных органов. Примерно в трети из опубликованных на сегодняшний день 18 докладов, относящихся к 5-му раунду оценки, ГРЕКО делала рекомендацию соответствующим государствам улучшить доступ к официальным документам. В частности, Люксембургу ГРЕКО рекомендовала законодательно закрепить принцип доступности документов, имеющихся в распоряжении органов государственной власти, поскольку у граждан этой страны не было всеобщего права доступа к административным документам. В итоге Люксембург принял закон о подотчетности и открытости управления, вступивший в силу 1 января 2019 года, благодаря чему у граждан появился всеобщий доступ к административным документам.
Еще одна сфера, где доступ к информации играет ключевую роль, — защита окружающей среды. Здесь принятая ООН Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, (Орхусская конвенция) расширяет право на доступ к информации, касающейся экологии, и таким образом дополняет Конвенцию Тромсё.
Права на доступ к информации и на участие в принятии решений — основной инструмент для увеличения возможностей граждан и правозащитников в деле защиты окружающей нас среды. Мне жаль, что шесть государств — членов Совета Европы[2] до сих пор не ратифицировали Орхусскую конвенцию. Ратификация этого важнейшего документа — самое минимальное, что можно было бы сделать.
Позитивные примеры существуют
Право на доступ к информации имеет долгую историю в Европе, начиная со шведского закона 1766 года. Однако большинство стран, входящих в Совет Европы, приняли соответствующее законодательство лишь в последние годы.
Действительно, конституции нескольких европейских стран гарантируют основополагающее право на информацию. Кроме того, существует ряд других положительных примеров. Так, в Эстонии широкое раскрытие государственной информации обеспечивается законом «О публичной информации». В Хорватии, Сербии, Словении и некоторых других странах имеется независимый надзорный орган (например, комиссар по вопросам информации), наблюдающий за осуществлением права на информацию и занимающийся его реализацией. Еще в ряде стран за реализацией права на доступ к информации следит парламентский омбудсмен.
Несмотря на то что в подавляющем большинстве государств — членов Совета Европы приняты законы о свободе информации, с их исполнением на практике до сих пор существуют проблемы, такие как разный уровень прозрачности различных государственных органов или невыполнение обязательства делать информацию доступной по собственной инициативе, без получения соответствующих запросос.
Десять государств проложили путь к исполнению Конвенции Тромсё и теперь займутся отслеживанием ее реализации. Создание предусмотренного конвенцией мониторингового механизма позволит вдохнуть новую жизнь в право на доступ к информации и в законодательстве, и на практике. Теперь дело за тем, чтобы государства — члены Совета Европы (и даже не члены Совета), которые еще не присоединились к Конвенции Тромсё, как можно скорее ратифицировали ее.
Сегодняшнее вступление Конвенции Тромсё в силу дает новый шанс на то, чтобы право на доступ к официальным документам стало реальностью для всех, а также на то, чтобы органы государственной власти стали по-настоящему прозрачными. Нельзя упускать такой шанс.
Дуня Миятович
[1] Конвенция вступает в силу 1 декабря 2020 года в отношении Украины, Боснии и Герцеговины, Эстонии, Финляндии, Венгрии, Литвы, Черногории, Норвегии, Республики Молдовы и Швеции.
[2] Андорра, Лихтенштейн, Монако, Российская Федерация, Сан-Марино и Турция.