Division de la recherche et de l'anticipation de la cohésion sociale
Aide gouvernementale à la promotion d’une consommation responsable et d’une finance solidaire dans les Etats membres du Conseil de l’Europe (James Harrison)
James Harrison, juriste en matière de droits de l’homme à l’Institut universitaire européen de Florence
Résumé
Le présent rapport présente les diverses initiatives prises dans les Etats membres du Conseil de l’Europe pour favoriser la consommation responsable et la finance solidaire. La section 1 définit les termes-clés - consommation responsable et finance solidaire - avant d’exposer la nature des données rassemblées par le Conseil de l’Europe. La section 2 décrit la présentation desdites données - ainsi que les critères de leur inclusion ou de leur exclusion dans le présent rapport - avant de formuler quelques remarques sur l’aide gouvernementale en général. La section 3 identifie certaines des limitations pesant sur l’analyse comparative des différents systèmes institués par les Etats membres et le besoin d’un observatoire permanent des bonnes pratiques. Enfin, la section 4 décrit la méthodologie utilisée pour examiner les données et présente cinq types différents d’aide gouvernementale au renforcement de la consommation responsable et de la finance solidaire ; elle précise en outre leurs caractéristiques respectives, fournit des exemples pertinents de bonnes pratiques et formule des conclusions et des recommandations à l’usage des gouvernements éventuellement intéressés par tel ou tel type d’aide.
1. INTRODUCTION
Le Conseil de l’Europe lance actuellement une plate-forme européenne commune «finance solidaire et consommation responsable». Il a identifié deux types particuliers d’initiatives - la consommation responsable et la finance solidaire - comme des mécanismes importants permettant à des particuliers de contribuer valablement à la cohésion sociale, au développement durable, ainsi qu’à l’esprit d’entreprise au bénéfice des collectivités ou des personnes les plus vulnérables et les plus désavantagées.
1.1 Consommation responsable
Dans le cadre d’une consommation responsable, les consommateurs sont tenus de rechercher des produits et services répondant à certaines normes sociales et environnementales. Ils doivent non seulement acheter en fonction du coût et de l’efficacité, mais aussi tenir compte dans leur décision de considérations plus larges. Les consommateurs responsables achètent un large éventail d’articles émanant de différents producteurs fabriquant tous leurs produits en se conformant à certains critères sociaux et/ou environnementaux : utilisation de matériaux recyclés, agriculture biologique, etc. Ces articles englobent aussi les produits fabriqués conformément à des normes sociales et environnementales approuvées telles que celles régissant le commerce équitable (CE) : un système permettant d’acheter aux pays en développement, à un prix minimum garanti, des articles produits conformément à certains principes en matière de conditions de travail et de protection de l’environnement. Les organisations s’adonnant au CE génèrent donc des avantages collectifs sous l’angle de la durabilité de l’environnement, de l’amélioration des conditions de travail et de l’octroi d’un minimum vital aux travailleurs1.
Il est quasiment impossible d’avancer des chiffres globaux sur la consommation responsable en Europe étant donné la pléthore d’activités que ce concept recouvre. Mais, à titre d’exemple et pour s’en tenir au seul CE, on compte aujourd’hui 1,5 million de producteurs (répartis dans plus de 60 pays d’Afrique, d’Amérique latine et d’Asie) bénéficiant d’un programme de commerce équitable, ce qui représente un montant annuel d’environ 500 millions d’euros (qui augmente chaque année de près de 20 %). 3.000 organisations dans 20 pays d’Europe s’adonnent désormais à la promotion et au développement du CE à titre d’activité principale. En Europe, le secteur du CE emploie environ 2.200 salariés et plus de 100.000 bénévoles2.
1.2. Finance solidaire
La seconde catégorie d’initiatives encouragée par le Conseil de l’Europe est celle de la finance solidaire : l’établissement d’un lien entre des épargnants ou des investisseurs solidaires d’une part et des entrepreneurs responsables d’autre part, dans le but de financer des projets adéquats. De sorte que lesdites initiatives créent et gèrent des investissements ne visant pas uniquement à générer un maximum de profits, mais une valeur et des avantages plus larges au niveau social et environnemental. Ces investissements peuvent inclure des microprêts aux membres désavantagés et exclus d’une collectivité, l’aide aux producteurs CE de l’hémisphère Sud, le financement de projets d’énergie renouvelable ou le soutien de programmes de formation et d’éducation de personnes désavantagées. L’un des critères essentiels pris en compte pour décider de ces investissements tient à leur impact social potentiel dans des situations où les chances d’obtenir des fonds dans le cadre d’un financement classique seraient minimes.
Les initiatives de finance solidaire visent également à conférer un aspect plus personnel et une orientation plus sociale au système : les voies de communication ouvertes et la transparence sur l’utilisation de l’argent contribuent à motiver les épargnants et les investisseurs, ainsi qu’à renforcer la cohésion sociale dans son ensemble. Parallèlement, les institutions concernées sont ainsi à même de contrôler minutieusement la valeur (sociale et financière) de leurs investissements. Elles ont d’ailleurs mis au point des méthodes spéciales de sélection et d’évaluation sociale leur permettant de prêter de l’argent ou d’investir tout en réduisant les risques.
Pour donner une idée de l’ampleur de ce secteur en Europe, 45 petites banques de développement et autres institutions financières (membres de l’INAISE3 et de la FEBEA4), créées pour la plupart ces 20 dernières années, accordent des prêts et du capital-risque à quelque 20.000 entreprises et projets dans le domaine social, environnemental et culturel. Une bonne partie des institutions du tiers-monde spécialisées dans la microfinance est aidée par lesdites banques - apport de capitaux et transfert de savoir-faire - ce qui permet d’accorder des microprêts à plus d’un million de petits entrepreneurs d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine. Actuellement, les économies d’environ 600.000 déposants et investisseurs de 30 pays sont investies dans des entreprises et initiatives sociales européennes. Le montant total annuel des fonds confiés chaque année à ces institutions financières spécialisées a atteint 6,5 milliards d’euros en 2003 (et augmente en moyenne de 20 % par an)5.
1.3. Données collectées par le Conseil de l’Europe
Le Conseil de l’Europe a essayé de recueillir des informations auprès de chaque Etat membre concernant l’aide accordée aux groupes de citoyens ayant lancé des initiatives en matière de consommation responsable ou de finance solidaire. Des questionnaires ont été envoyés à tous les Etats membres et ils ont été suivis d’une correspondance fournie en vue d’essayer d’identifier des exemples pertinents d’aide gouvernementale. Certes, il est probable que nous avons laissé passer certains exemples de bonnes pratiques. Il n’empêche que, d’une manière générale, les données collectées permettent de dresser un constat irréfutable : jusqu’à une période récente, les initiatives en matière de consommation responsable et de finance solidaire ne bénéficiaient quasiment d’aucun avantage particulier consenti par le gouvernement. Cependant, on observe depuis peu une tendance à l’accroissement de l’aide accordée par l’Etat aux secteurs en question.
L’aide gouvernementale peut revêtir diverses formes et le tableau du Conseil de l’Europe intitulé «Economy solidarity supporting regulations in the Member States of the Council of Europe and the European Union»6 recense les diverses initiatives législatives prises par des Etats ou l’UE pour soutenir les secteurs concernés. Ces données révèlent que de nombreux mécanismes législatifs, quasi législatifs et financiers sont déjà employés par les gouvernements pour soutenir et promouvoir les efforts en ce sens.
1.4. Valeur de l’aide gouvernementale
Les coûts et les avantages de l’aide gouvernementale doivent être constamment évalués afin de vérifier que les résultats globaux profitent à l’ensemble des parties concernées. Les membres du groupe de travail «Finance solidaire et consommation responsable» du Conseil de l’Europe reconnaissent que toute une série de mesures d’aide peuvent générer des avantages importants (dont la plupart sont analysés ci-dessous). Cependant, il convient également de constater certains inconvénients potentiels : l’aide gouvernementale peut être mal orientée, voire compromettre certaines initiatives existantes en matière de consommation responsable et de finance solidaire et se solder à tout le moins par une réduction du contrôle des processus de décision. Il est donc essentiel que les gouvernements et les responsables des initiatives discutent ensemble des modalités de cette aide et de ses répercussions sur leurs relations.
Il convient également de noter que diverses formes de consommation responsable et de finance solidaire se sont considérablement développées sans une aide massive du gouvernement et que ces secteurs disposent de nombreux moyens pour renforcer leur action de manière autonome. L’aide gouvernementale doit donc être perçue uniquement comme un mécanisme, certes important mais complémentaire, de consolidation et d’expansion.
Enfin, force est de constater que les initiatives lancées dans les différents pays d’Europe n’ont pas toutes atteint le même stade et évoluent aussi à des rythmes différents. Il serait donc inopportun et irréaliste de recommander la mise en place simultanée, dans tous les pays d’Europe, de mécanismes d’aide identiques. Le processus devra être progressif et diversifié. Cependant, malgré les disparités d’un pays à l’autre, les besoins en matière de consommation responsable et de finance solidaire sont suffisamment semblables pour que des leçons tirées de l’expérience d’un pays puissent être ensuite appliquées à un autre en tenant compte des particularismes régionaux, nationaux et locaux.
L’analyse qui suit porte donc sur toute une série de mesures d’aide, y compris :
· des propositions qui pourraient être retenues par les pays où les secteurs en question ne sont pas encore reconnus par le gouvernement ou bien bénéficient d’une assistance trop modeste, et
· des suggestions à l’intention des pays où les mêmes secteurs sont déjà plus développés et reçoivent une aide plus substantielle.
2. NATURE DES DONNEES ANALYSEES
Cette analyse se concentre surtout sur les mesures d’aide (législatives ou autres) prises par le gouvernement en faveur des initiatives lancées par des particuliers et des groupes pour la consommation responsable et la finance solidaire. La plate-forme du Conseil de l’Europe vise avant tout à aider les entreprises et autres organisations recourant aux systèmes de commercialisation et d’investissement pour atteindre des objectifs sociaux, éthiques et environnementaux, ainsi que les consommateurs et les investisseurs responsables poursuivant les mêmes buts. La présente section décrit par conséquent l’aide dispensée à ces acteurs.
Par conséquent, ladite présentation n’englobe pas d’autres types d’action gouvernementale visant des objectifs sociaux et environnementaux incontestables : lutte globale en faveur de la durabilité environnementale, de la réduction de la pauvreté, etc. Premièrement, ces politiques ne sont abordées que lorsqu’elles ont un lien direct avec la promotion des secteurs formant l’objet du présent rapport (voir la section 4.1 ci-dessous). Deuxièmement, seules les formes d’aide émanant du gouvernement sont analysées, à l’exclusion de celles accordées par la société civile qui ne concernent pas les relations entre les gouvernements et les citoyens. Troisièmement, cette présentation se concentre sur les aides législatives en vigueur et n’évoque des projets de loi que s’ils présentent un intérêt particulier. L’analyse n’englobe généralement pas les campagnes infructueuses lancées en vain par les ONG et autres acteurs en vue de persuader le gouvernement d’adopter des mesures ou de promulguer une loi.
La présente analyse ignore en outre deux types d’initiatives connexes ayant déjà fait l’objet d’une étude approfondie. Premièrement, elle ne tient pas compte des mesures gouvernementales de promotion des politiques des sociétés commerciales traditionnelles ayant souscrit des engagements sociaux ou environnementaux limités dans le cadre de leur activité principale (politiques souvent désignées sous le terme de programmes de «responsabilité sociale des entreprises»). L’objet du présent rapport tient davantage aux entreprises pratiquant une forme de consommation responsable ou de finance solidaire à titre d’activité principale. Enfin, un certain nombre d’initiatives législatives répertoriées dans les données du Conseil de l’Europe portent sur une question spécifique : la réglementation des fonds de retraite et notamment les obligations en matière de publication de rapports sur les questions sociales et environnementales. Beaucoup d’encre a déjà coulé sur ce sujet et l’adoption d’une réglementation en la matière tend à se répandre ; nous sommes donc parvenus à la conclusion qu’il vaudrait mieux que la plate-forme du Conseil de l’Europe fasse la lumière sur certaines initiatives moins connues, telles qu’elles sont répertoriées ci-dessous.
3. LIMITATIONS DE CETTE PRESENTATION ET NECESSITE DE PROCEDER PERIODIQUEMENT A UNE NOUVELLE ANALYSE
Force est de reconnaître que, dans les domaines sélectionnés pour cette analyse, l’aide gouvernementale est un phénomène relativement récent. Comme nous le verrons dans les exemples qui suivent, nombre de mesures d’aide ont une durée de vie courte, de sorte que les conclusions relatives à leurs avantages et à leur transférabilité vers des pays tiers sont souvent provisoires. En outre, s’il est possible de trouver une information complète sur certaines formes d’aide, d’autres ne sont mentionnées que brièvement, ce qui ne saurait préjuger de leurs mérites mais reflète plutôt une absence d’analyses systématiques (et souligne la nécessité d’un observatoire permanent susceptible de cataloguer et d’analyser les diverses mesures adoptées au fil du temps). L’Europe doit être perçue comme un laboratoire et nous devons évaluer les différentes «expériences» déjà tentées afin de comprendre la contribution de chaque forme d’aide à la croissance du secteur considéré et les facteurs de succès susceptibles d’être reproduits. Notre présentation a un dessein plus modeste ; nous espérons cependant qu’elle servira à démontrer la diversité des aides gouvernementales instaurées en procédant à un examen initial des principales mesures adoptées et en formulant des conclusions sur leurs avantages potentiels.
4. METHODOLOGIE DE LA PRESENTATION
En raison de leur diversité, les aides gouvernementales ont été réparties en cinq catégories7 (sections 4.1 à 4.4) :
· Documents de stratégie, résolutions et déclarations globaux faisant référence à la finance solidaire, au commerce équitable et à la consommation responsable.
· Mesures de sensibilisation du public.
· Soutien financier, incitations fiscales.
· Octroi d’un statut légal aux organisations luttant en faveur d’une consommation responsable et d’une finance solidaire.
· Achats publics.
Il convient d’évoquer une sixième catégorie d’aides gouvernementales qui mériterait d’être analysée : la participation du gouvernement aux systèmes de labellisation sociale. Cette question est cependant tellement complexe qu’elle fait l’objet d’un rapport séparé.
Dans chaque catégorie figurent une description du type d’aides considéré, un résumé de plusieurs réglementations parmi les plus avancées et, enfin, des conclusions et recommandations visant la manière dont les autres gouvernements désireux de promouvoir la consommation responsable et la finance solidaire pourraient utiliser ces mécanismes. Ces différents types de mesures gouvernementales visent tous des initiatives émanant de simples citoyens, mais se sont vu souvent attribuer des appellations différentes selon les pays ; par exemple, ce que nous appelons dans le présent rapport «la finance solidaire» est parfois aussi désigné sous les termes «finance socialement responsable», «finance éthique», «finance sociale», etc. Il convient par conséquent d’attribuer aux termes «consommation responsable et finance solidaire» une acception aussi large que possible afin qu’ils englobent toutes les formes de projets sociaux, éthiques et environnementaux conformes à la définition posée dans l’introduction au présent rapport.
4.1 Documents de stratégie, résolutions et déclarations à caractère général mentionnant la finance solidaire, le commerce équitable et la consommation responsable
4.1.1 Introduction
La plupart des gouvernements rédigent des documents de stratégie environnementale et/ou sociale exposant leurs projets concernant la réduction de la pauvreté, la cohésion sociale, la durabilité environnementale et d’autres questions sociales majeures. La reconnaissance dans ces documents de l’importance des groupes de citoyens animant des initiatives de consommation responsable et de finance solidaire est en soi une étape importante exprimant le soutien de principe du gouvernement à ces secteurs. Elle peut refléter un engagement antérieur du gouvernement à aider ces groupes, mais, comme le prouvent les exemples qui suivent, elle peut aussi ouvrir la voie à un soutien plus concret reposant sur des mesures législatives spécifiques. Cette reconnaissance peut aussi inciter le gouvernement à pousser plus loin ses recherches sur les types d’aides les plus opportuns. En particulier, la mention de la consommation responsable et de la finance solidaire dans ces documents de stratégie généraux pourrait être perçue comme un point de départ important pour les pays n’ayant pas encore adopté de mesures législatives en faveur de l’économie solidaire.
4.1.2 Exemples de bonnes pratiques
i. Documents de stratégie
La stratégie autrichienne pour un développement durable, adoptée en avril 2002, reconnaît la nécessité d’une coopération entre les citoyens et le gouvernement pour atteindre les objectifs visés. Elle admet en outre que les initiatives en faveur d’une consommation responsable et d’une finance solidaire constituent un mécanisme essentiel pour l’instauration d’un développement durable et met l’accent sur certaines mesures de soutien adoptées par le gouvernement8.
La stratégie autrichienne reconnaît le besoin d’établir, entre les entreprises privées et le gouvernement, des relations reflétant la prise en compte de l’impact écologique et social de l’activité économique et la nécessité de définir un cadre législatif et politique adéquat9. Elle souligne aussi le besoin d’accroître la part de marché des produits et services durables10. Après avoir formellement reconnu l’importance des initiatives privées en faveur de la consommation responsable et de la finance solidaire, la stratégie énonce un certain nombre de mesures élémentaires - susceptibles de contribuer au développement durable11 - dans un petit guide qui insiste sur les avantages des investissements éthiques et écologiques et sur l’intérêt d’une consommation responsable reposant notamment sur l’agriculture biologique et le commerce équitable.
Le projet «Investissements éthiques et écologiques» vise à soutenir et à élargir le marché des investissements de ce type en Autriche par le biais d’un programme de relations publiques et d’information12 (voir, ci-dessous, la section consacrée à la promotion). Le «Programme d’action pour une agriculture biologique» a pour but d’accroître de 50 % en cinq ans la surface des terres exploitées selon des techniques biologiques13. Enfin, le projet «Initiative Commerce équitable» vise à promouvoir la vente des produits issus du CE par le biais d’un travail d’information reposant notamment sur l’organisation de campagnes publicitaires, de ventes promotionnelles et de semaines commerciales régionales pendant les trois prochaines années, dans le but d’accroître la part de marché desdits produits14.
Le Plan fédéral belge de développement durable (2000-2004) évoque la promotion de la production et de la consommation responsables, ainsi que divers moyens d’encourager les fonds d’investissement éthiques.
Ce plan admet que la politique de promotion des biens produits de manière responsable va dans la bonne direction et s’avère préférable à l’imposition de sanctions aux pays ne respectant pas les normes en matière de conditions de travail et de protection de l’environnement. Il recense diverses mesures traduisant concrètement cette orientation. Il fixe aussi l’objectif d’une part de marché de 4 % pour les produits biologiques ou labellisés (c’est-à-dire certifiés avoir été fabriqués selon certaines normes). Des objectifs similaires sont définis concernant les achats publics. Le plan prévoit aussi la fabrication ou l’importation en Belgique d’au moins 10 produits portant le label écologique d’ici 2004. Enfin, il propose d’instaurer un label social pour distinguer les biens produits (en Belgique ou dans le reste du monde) dans le respect des principales normes du travail de l’OIT15.
Le plan belge consacre aussi l’importance de la recherche en vue de déterminer les moyens les plus efficaces dont dispose le gouvernement pour accroître les produits du commerce équitable (CE)16. Il déclare notamment qu’une étude (publiée depuis) sera lancée pour explorer les possibilités de renforcement et de promotion du CE17. Ladite étude souligne les effets bénéfiques des produits issus du CE sur les producteurs et les mesures que le gouvernement pourrait prendre pour faciliter l’expansion de ce secteur ; elle insiste sur le rôle que le gouvernement pourrait jouer dans ce domaine : promotion desdits produits auprès des consommateurs, aide à la mise en place de systèmes de financement appropriés et encouragement des actions visant à renforcer la qualité et la gamme des produits disponibles. Le plan belge contient aussi des propositions visant l’établissement d’un groupe de travail chargé de préparer une «réforme verte» de la fiscalité, notamment en vue d’encourager la création de fonds d’investissement éthiques18.
Le Plan d’action allemand pour 2015 (visant la réduction de la pauvreté) encourage et soutient la consommation responsable, et en particulier le commerce équitable, ainsi que les initiatives de financement solidaire19. Il reconnaît l’importance du rôle potentiel des organisations du secteur privé dans l’amélioration des normes environnementales et sociales, par exemple par la création de labels sociaux et environnementaux20. Il cherche donc à favoriser le développement de programmes volontaires de labellisation sociale en coopération avec les entreprises et les ONG compétentes21. Concernant les initiatives de finance solidaire, le rapport déclare que, selon le gouvernement allemand, le concept d’«investissement éthique» est un «excellent moyen d’accorder plus d’attention aux préoccupations liées à la réduction de la pauvreté et au développement social».
Dans le cadre du Plan d’action, le gouvernement allemand a élaboré un programme de mise en œuvre décrivant les étapes concrètes susceptibles de mener à la réalisation des objectifs énoncés22. En particulier, il reconnaît le rôle important que le gouvernement peut jouer dans l’information du public. Il accorde une aide financière substantielle à des campagnes d’information sur le commerce équitable23 et à la promotion de nouvelles gammes de produits issus de ce commerce24, ainsi que d’autres mesures telles que des codes de conduite CE25, et l’octroi d’une aide aux fermiers africains à bas revenus produisant des biens dans le cadre du CE26.
ii. Résolutions et déclarations
Les initiatives pour une consommation responsable ou une finance solidaire ne sont pas uniquement mentionnées dans les documents de stratégie, mais aussi dans des «résolutions» ou «déclarations» - adoptées par les Parlements nationaux - reconnaissant ces deux secteurs et appelant fréquemment les gouvernements à prendre des mesures spécifiques en leur faveur.
En Italie, lesdits secteurs ont récemment retenu l’attention du monde politique. Le 11 mars 2003, le Sénat italien a adopté une résolution reconnaissant l’importance des initiatives pour le commerce équitable27 et invitant le gouvernement à prendre des mesures (y compris la sensibilisation du public et des programmes éducatifs) pour favoriser la croissance de ce secteur. également en 2003, le Parlement a adopté une résolution enjoignant le gouvernement à s’engager à soutenir le renforcement de la finance solidaire en tant que mécanisme important de réduction de l’exclusion sociale et économique, à encourager les financements éthiques et à expliquer au grand public l’importance de ce mécanisme dans la lutte contre la pauvreté. Il a d’ailleurs appelé le gouvernement à soutenir ce secteur en proposant une loi lui accordant des avantages fiscaux28. Au niveau de l’Union européenne, plusieurs résolutions ont été passées par le Parlement européen pour soutenir le commerce équitable, dont la principale - le plan STAP (Sustainable Trade Action Plan) énonce un certain nombre d’objectifs visant spécifiquement les normes du «commerce durable», du «commerce équitable» ou du «commerce éthique», etc., ainsi que l’apport potentiel des initiatives non gouvernementales à la réalisation desdits objectifs29.
Les résolutions gouvernementales visant spécialement la consommation responsable et/ou la finance solidaire peuvent également jouer un rôle similaire en tant que documents de stratégie. Bien que n’établissant pas de lien direct entre ces secteurs et des stratégies globales en faveur de la réduction de la pauvreté, de la durabilité environnementale, etc., elles mettent ces questions en relief, précisent leur contenu et réclament souvent des mesures concrètes pouvant ensuite faire l’objet de revendications ou de campagnes de pression. Leur caractère autonome leur confère aussi un certain avantage sur les documents de stratégie, dans la mesure où elles peuvent mieux mettre l’accent sur des points précis réclamant une action future.
4.1.3 Conclusion et recommandations
Il est difficile de savoir si l’engagement souscrit par les gouvernements, dans leurs documents de stratégie, en faveur de la consommation responsable et de la finance solidaire représente une promesse de soutien de ces secteurs ou constitue en lui-même un catalyseur. Cependant, la simple mention desdits secteurs dans ces documents peut avoir un impact. Les recommandations formulées ci-dessous mettent en relief les principales raisons pouvant justifier l’inclusion de ces questions dans les documents de stratégie, ainsi que les points-clés qu’il convient d’évoquer :
· Reconnaissance : Les documents de stratégie, résolutions et déclarations sont des textes officiels utiles permettant de reconnaître formellement l’importance des initiatives pour une consommation responsable et une finance solidaire en tant qu’outils indispensables à la maîtrise des questions éthiques, sociales et environnementales.
· Définition : La mention des initiatives pour une consommation responsable et une finance solidaire fournit le point de départ d’une définition officielle de ces notions : un atout important pour des secteurs s’étant généralement développés sans l’aide des gouvernements en définissant eux-mêmes leurs buts et leurs actions.
· Mise en œuvre : Les documents de stratégie des gouvernements devraient prévoir des mesures politiques précises visant à atteindre leurs objectifs et, concernant les initiatives pour une consommation responsable et une finance solidaire, des actions concrètes de promotion.
· Rapports d’activité : Les documents de stratégie devraient exiger des gouvernements la publication, au bout d’un certain nombre d’années, d’un rapport d’activité mesurant les progrès accomplis afin de maintenir l’intérêt politique porté aux secteurs.
· Responsabilité : Les documents de stratégie devraient charger nommément certains ministres de réaliser les objectifs énoncés (c’est d’ailleurs ce que font les documents évoqués plus haut), afin de mieux encadrer les relations entre le gouvernement et les auteurs des initiatives en matière de consommation responsable et de finance solidaire.
· Recherche : Lorsque les gouvernements hésitent quant à la définition des secteurs ou à l’aide qu’il convient de leur apporter, des études complémentaires devraient être prévues par les documents de stratégie afin que les responsables politiques perçoivent mieux les besoins des secteurs et la manière dont ils pourraient les soutenir (comme dans le plan belge susmentionné).
4.2 Mesures de sensibilisation du public
4.2.1 Introduction
Les produits issus des initiatives pour une consommation responsable ne sont pas toujours aussi connus des consommateurs que ceux des grands fabricants disposant de moyens largement supérieurs pour assurer la promotion de leurs marques. De même, les initiatives pour une finance solidaire sont souvent incapables de promouvoir leurs produits de la même manière que les grandes institutions financières aux yeux des investisseurs potentiels. En d’autres termes, les consommateurs se voient souvent privés de la faculté d’opter pour un produit de consommation responsable ou de financement éthique par simple ignorance de son existence ou de ses caractéristiques. Les gouvernements devraient donc entreprendre divers efforts de sensibilisation afin de faire connaître aux consommateurs les possibilités offertes par ces secteurs.
4.2.2 Exemples de bonnes pratiques
Comme le prouvent les documents de stratégie analysés dans la section 4.1, nombre de gouvernements commencent à reconnaître l’importance de l’aide à la promotion des produits fabriqués de manière responsable et des investissements éthiques. Les documents autrichien, belge et allemand reconnaissent tous que porter ces initiatives à la connaissance du grand public constitue l’un des piliers majeurs du développement durable de ces secteurs.
Au niveau européen, l’UE reconnaît l’importance des campagnes de promotion et d’information dans le soutien à la consommation responsable et en a financé plusieurs visant toute une série de produits30.
Au niveau national, il convient notamment de mentionner le Plan d’action allemand pour 2015 qui reconnaît que : «Les tendances observées dans les pays européens voisins indiquent que la part de marché du commerce équitable pourrait encore sensiblement augmenter en Allemagne. Dans ces pays, les campagnes d’information en faveur du CE ont été déterminantes dans l’accroissement de cette part.»31. Le Gouvernement allemand a donc accordé une aide financière considérable à des campagnes d’information, reconnaissant ainsi à la fois l’importance de promouvoir la notion même de commerce équitable32 et de présenter de nouveaux produits33. Berlin, conscient aussi de la nécessité de sensibiliser le grand public à d’autres «produits durables», a également lancé une initiative vantant les pratiques de consommation responsables34.
L’analyse allemande des campagnes CE fructueuses menées en Europe est confortée par l’évaluation des effets de la connaissance des produits issus du commerce équitable sur leur consommation. Des recherches menées au niveau de l’UE révèlent en effet que de nombreux consommateurs supplémentaires achèteraient des produits issus du CE s’ils pouvaient les trouver35. La preuve en est que la Suisse - l’un des pays d’Europe où le grand public est le plus sensibilisé aux produits CE36 - est aussi celui où la part de marché desdits produits est la plus importante37. L’importance de l’aide prodiguée par le Gouvernement fédéral suisse aux campagnes de sensibilisation (et aux principaux points de vente) compte pour beaucoup dans la notoriété et la part de marché des produits issus du commerce équitable.
Un autre exemple de la manière dont les campagnes de sensibilisation permettent de promouvoir d’autres formes de consommation responsable provient des Pays-Bas. En 2003 et 2004, une campagne globale de promotion des aliments biologiques a été organisée par le ministère néerlandais de l’Agriculture - en collaboration avec des producteurs, des supermarchés, des banques et des associations de consommateurs - afin de vanter les mérites de ces produits et d’accroître leur vente et leur production38.
D’autres méthodes de sensibilisation du grand public aux initiatives pour la consommation responsable et la finance solidaire ont été utilisées en France. Premièrement, le gouvernement français a imposé un tarif préférentiel de publicité dans les médias afin de faire bénéficier les organisations impliquées dans le CE d’une réduction du coût de leurs campagnes à la radio et à la télévision39. Un second mécanisme concerne spécifiquement les investissements solidaires. En France, la direction de chaque fonds de retraite est également tenue de proposer à ses clients (c’est-à-dire les entreprises créant un plan de retraite pour leurs salariés) la possibilité d’investir dans un fonds de solidarité (couvrant notamment les «entreprises solidaires» décrites ci-dessous dans la section 4.4). Cette obligation vise à sensibiliser les investisseurs potentiels.
Nous ne disposons pas d’autres données relatives à l’aide apportée au niveau national par les gouvernements aux campagnes de sensibilisation à la finance solidaire. Par contre, au niveau local, nous avons appris que plusieurs collectivités ont pris des mesures visant à promouvoir les investissements solidaires et la consommation responsable. Par exemple, le conseil municipal de Munich a publié un manuel40 répertoriant les différentes possibilités en matière d’investissement éthique proposées sur le territoire de la commune.
4.2.3 Conclusions et recommandations
Dans le domaine de la consommation responsable en particulier, la sensibilisation du public est perçue comme un mécanisme essentiel d’accroissement de la part de marché des produits et de la durabilité à long terme. Cette remarque vaut notamment pour les nouveaux types de produits proposés : ceux qui sont encore inconnus des consommateurs et dont la promotion risque donc d’avoir un impact significatif. Une logique similaire devrait donc inspirer l’action des pays où les initiatives en faveur d’une consommation responsable constituent encore une nouveauté. Les preuves sont plus limitées concernant la sensibilisation aux initiatives en faveur d’une finance solidaire, mais en raison de la présence probable d’une dynamique similaire (voir l’introduction à cette section), la sensibilisation apparaît comme importante pour les mêmes raisons.
Les gouvernements désirant déclencher des campagnes de sensibilisation doivent se poser plusieurs questions tenant à :
· La forme la plus appropriée : Le gouvernement doit-il lancer ses propres campagnes de sensibilisation, financer des organisations impliquées dans la consommation responsable ou la finance solidaire pour qu’elles mènent des campagnes, octroyer un tarif préférentiel aux dites organisations pour qu’elles puissent lancer des campagnes dans les grands médias (comme en France) ou leur imposer l’obligation légale d’attirer l’attention du public sur certains types de produits ou d’investissements socialement responsables (toujours comme en France) ?
· Les moyens adéquats de sensibilisation : Publicité commerciale, méthodes alternatives de sensibilisation, journées de promotion, programmes éducatifs, etc.
· Montant des sommes à dépenser pour exercer un impact significatif sur l’opinion publique : Il serait souhaitable d’examiner les campagnes déjà entreprises (notamment en Suisse) et les recherches déjà effectuées (notamment en Allemagne) pour déterminer la manière optimale de dépenser l’argent alloué et le montant requis pour générer un impact positif.
4.3 Soutien financier : avantages fiscaux
4.3.1 Introduction
Un autre mécanisme permettant aux gouvernements de soutenir la consommation responsable et la finance solidaire est l’aide financière directe à ces secteurs. D’aucuns prétendent que le taux de rendement inférieur des investissements réalisés dans le cadre d’un financement solidaire ou le prix d’achat supérieur des produits issus du CE, tels que le café, empêche d’attirer plus de clients. La nature socialement responsable des produits et la petite taille des producteurs expliquent que les articles concernés sont souvent plus chers que leurs équivalents non éthiques. La présente section examine plus spécialement les avantages fiscaux pouvant être octroyés aux investisseurs et aux consommateurs afin de soutenir les initiatives pour la consommation responsable ou la finance solidaire et de permettre à ces secteurs de faire de nouveaux adeptes sans compter uniquement sur l’attrait social et éthique de leurs produits.
4.3.2 Exemples de bonnes pratiques
Aux Pays-Bas, dans le cadre de la directive Investissement vert, un régime d’avantages fiscaux s’applique aux dits investissements depuis 1995. Il facilite l’accès au financement des projets intéressants sous l’angle de la défense de l’environnement : énergie éolienne ou solaire, agriculture biologique, programmes écologiques, construction durable, etc. Un rapport du KPMG consacré à ce système explique le principe de son fonctionnement :
«Investir dans le système des fonds verts signifie que des investisseurs individuels prêtent leur argent ‘bon marché’ aux banques à un taux d’intérêt plus bas et récupèrent le manque à gagner sous forme d’un dégrèvement fiscal. Les ‘banques vertes’ sont alors à même de proposer des prêts moins chers aux projets environnementaux, ce qui encourage la mise en œuvre des idées innovantes et permet aussi leur financement malgré leur rentabilité inférieure.».
Tout fonds d’investissement soutenant un projet environnemental doit obtenir du ministère du Logement, de l’Aménagement et de l’Environnement une «attestation verte» certifiant l’intérêt dudit projet aux yeux du gouvernement41. Les investisseurs bénéficient d’une réduction d’impôt qui accroît en fait leur retour sur investissement de 2,5 %. Fin 2002, plus de 140.000 investisseurs et épargnants privés avaient ainsi investi quelque 3,1 milliards d’euros dans le cadre de ce système, soit une augmentation de 18 % par rapport à l’année précédente42.
L’étude du KPMG décrit également l’influence positive de ce système :
o «Par euro, les avantages environnementaux directs sont particulièrement élevés pour un régime institué initialement à titre de mesure d’encouragement de l’entrée sur le marché de technologies innovatrices. Chaque euro investi par le gouvernement dans le cadre dudit régime génère un financement de 40 euros émanant du secteur privé au profit de projets verts poursuivant des objectifs environnementaux. Le gouvernement contribue ainsi à accélérer l’introduction sur le marché des nouveaux produits et techniques (tels que l’énergie éolienne ou les accumulateurs thermiques) et à renforcer certaines activités (telles que l’agriculture biologique).
o Le système des fonds verts favorise la sensibilisation sociale du grand public et du monde des affaires. Le gouvernement encourage également ainsi les banques à contribuer à la réalisation d’objectifs nationaux de protection de l’environnement. Les intéressés deviennent en effet des partenaires du gouvernement en encourageant les simples citoyens et les entrepreneurs à se muer respectivement en consommateurs et en fabricants de produits durables. Le nombre élevé d’investisseurs, épargnants et sociétés participant activement au système prouve le succès de cette forme de collaboration entre le public et le privé. Le système est donc clairement payant sous l’angle financier, technologique et social.»
Un rapport de l’OCDE43 consacré aux effets des fonds d’investissement verts sur l’agriculture organique recense aussi les avantages du système en soulignant qu’il peut dégager - au profit de projets environnementaux et à un coût modéré pour l’Etat - des sommes astronomiques qui n’auraient jamais pu être réunies par le gouvernement ou les auteurs desdits projets. Ledit rapport recommande donc l’extension de ce type d’aide aux autres pays en attirant toutefois l’attention des décideurs sur la nécessité d’élaborer très soigneusement le régime fiscal approprié et de convaincre les participants de son efficacité avant de passer à la phase de mise en œuvre44.
Le système d’exemption fiscal dont bénéficient les investissements verts a été dernièrement élargi, aux Pays-Bas, aux projets sociaux et éthiques45 : une mesure récemment approuvée par la Commission européenne46.
Le système soutient les investissements réalisés dans les pays en développement et répondant à certains critères. Lesdits investissements aident les institutions spécialisées à accorder des microprêts d’un montant maximal de 25.000 euros à des coopératives et à des projets de CE. Les fonds d’investissement doivent avoir au préalable obtenu l’approbation de leur projet du ministère de la Coopération au développement. L’avantage fiscal est le même que celui accordé aux personnes investissant dans des «fonds verts» (2,5 % d’exemption sur le rendement du capital investi).
Alors que les Pays-Bas disposent certainement du système le plus abouti d’aide aux investissements éthiques, d’autres pays accordent eux aussi des avantages fiscaux à certains projets du même type. Le Gouvernement belge a autorisé la création d’un fonds47 accordant des prêts de faveur et des garanties à des sociétés, issues du secteur de l’«économie sociale», désireuses de financer des investissements à long terme48. 70 % des sommes constituant le fonds doivent être affectés à des activités en faveur de l’économie sociale et durable. Les autres 30 % vont à des investissements respectant les obligations imposées par Ethibel49. Le capital de ce fonds est plafonné à 75 millions d’euros. Les personnes investissant dans le fonds doivent s’engager à retirer leur capital au bout d’un délai maximal de cinq ans et reçoivent une réduction d’impôt de 5 % sur le rendement (à raison de 1 % par an)50.
Cette initiative gouvernementale a été critiquée par certaines institutions financières qui lui reprochent de constituer une concurrence déloyale et de manquer de transparence. à la différence du système néerlandais qui accorde des avantages fiscaux à tout fonds répondant aux critères prévus, le système belge, en effet, est réservé au fonds contrôlé par le gouvernement. Ce dernier fait donc concurrence aux fonds sociaux et environnementaux du secteur privé tout en proposant de meilleures conditions financières aux investisseurs potentiels. D’aucuns prétendent donc que le système belge - s’il convient sans doute à un fonds de capital-risque dans la mesure où il est toujours difficile pour ce type de fonds d’attirer des investisseurs privés en raison du risque encouru - pourrait étouffer les initiatives privées visant à injecter davantage d’argent dans les autres projets sociaux et environnementaux.
La France aussi dispose d’un système accordant des avantages fiscaux aux personnes investissant dans des entreprises «solidaires» (voir la section 4.4)51. Au Royaume-Uni, le Community Investment Tax Relief Scheme52 encourage les investissements dans les collectivités désavantagées en accordant aux personnes prêtes à investir dans des entreprises locales pendant au moins cinq ans un dégrèvement fiscal égal à 5 % du capital. Les investissements sont gérés par des CDFI (Community Development Finance Institutions) qui accordent des prêts aux entreprises des zones défavorisées et plus spécialement à celles n’étant pas en mesure d’attirer des investisseurs traditionnels. Les CDFI doivent être agréées par le SBS - un organise gouvernemental de contrôle - et adresser chaque année à celui-ci un rapport, ainsi qu’investir l’essentiel de leur argent dans des entreprises ayant peu de chances de trouver un autre financement53.
Les dégrèvements fiscaux en matière de consommation responsable sont moins courants, même si plusieurs exemples peuvent être cités. Aux Pays-Bas, les agriculteurs produisant des produits biologiques et pour lesquels cette activité représente au moins 70 % de leur chiffre d’affaires sont autorisés à déduire jusqu’à 10.227 euros de leur impôt sur le revenu. Les lois adoptées dans d’autres pays montrent comment les avantages fiscaux en matière de consommation responsable pourraient se répandre à travers l’Europe. Le projet de programme agro-écologique bulgare propose des avantages financiers aux producteurs de produits biologiques pour les encourager à conserver des pratiques agricoles visant à préserver l’environnement. Il prévoit des incitations financières pour encourager une utilisation des terres arables compatible avec la protection et l’amélioration de l’environnement, du paysage et de ses composants, des ressources naturelles, du sol et de la diversité génétique, ainsi que de la préservation des espèces végétales et animales menacées d’extinction54. Une proposition de loi italienne prévoit d’accroître le soutien apporté au secteur du CE, y compris la création de fonds spéciaux visant à encourager les initiatives en matière de commerce équitable et des dégrèvements fiscaux pour les produits issus de ce commerce55.
4.3.3. Conclusions et recommandations
Le recours aux avantages fiscaux est une mesure qui a permis aux Pays-Bas d’investir massivement dans des projets environnementaux importants. La nouvelle réglementation fiscale socio-éthique adoptée par La Haye, ainsi que les systèmes d’incitation mis en place au Royaume-Uni et en France, démontre également que les avantages fiscaux sont un instrument potentiellement efficace d’encouragement des investissements solidaires dans divers projets à caractère social.
Il est encore trop tôt pour analyser le succès des divers fonds sociaux et éthiques décrits ci-dessus. Cependant, les dix années d’application du système néerlandais d’investissements verts permettent de formuler certaines conclusions préliminaires concernant les facteurs déterminants pour l’efficacité des régimes d’incitation fiscale et susceptibles, à ce titre, de servir diverses autres causes sociales et environnementales. Ces facteurs peuvent être résumés comme suit56 :
· Simplicité : Le système néerlandais d’investissements verts a été énoncé en termes simples. Il est facile à comprendre tant en ce qui concerne les dispositions relatives aux fonds que celles relatives aux projets soutenus. En particulier, les critères de sélection d’un projet sont précis, stricts et généralement exhaustifs. Les directeurs des fonds verts savent le plus souvent d’avance si un certificat sera obtenu et n’entament les démarches de certification qu’en présence d’un projet viable, ce qui accélère la procédure et accroît la probabilité de réalisation57.
· Exigence d’une certification : Tous les projets étant certifiés par le ministère compétent, le gouvernement néerlandais peut garantir que les projets financés procurent un réel avantage environnemental. Une procédure rigoureuse de certification est indispensable pour s’assurer que les sommes investies servent réellement à financer des initiatives utiles sous l’angle social ou environnemental. Il convient notamment d’éviter d’assouplir les critères de sélection afin de faire correspondre le nombre de projets aux sommes disponibles, sous peine de porter atteinte à la qualité et à la pertinence des projets.
· Maturité du secteur : Certains fonds verts fonctionnaient aux Pays-Bas bien avant l’instauration du régime de dégrèvement fiscal. Le gouvernement avait donc la certitude que le système serait géré efficacement et générerait des avantages environnementaux substantiels.
· Transparence : Les fonds d’investissement doivent prévoir des mécanismes favorisant la transparence (par exemple la publication de rapports) afin de permettre aux investisseurs et au grand public de contrôler leurs activités.
· Analyse coûts-avantages : Ce processus tient compte de tous les facteurs susmentionnés. Les futurs systèmes d’incitation fiscale devront évaluer les coûts et les avantages du soutien financier proposé en vérifiant que le régime mis en place favorise réellement l’atteinte des objectifs énoncés et permet d’optimiser l’impact social et environnemental à un coût raisonnable pour l’Etat (sous forme d’un manque à gagner en termes de recette). Le système d’investissements verts néerlandais est un bon exemple d’une mesure dont le coût est faible (pour le gouvernement) et les avantages élevés (sous forme d’investissements durables).
4.4 Octroi d’un statut légal aux organisations œuvrant en faveur d’une consommation responsable et d’une finance solidaire
4.4.1 Introduction
L’inclusion des organisations œuvrant en faveur de la consommation responsable et de la finance solidaire dans une catégorie légale distincte de celle des sociétés commerciales ordinaires est l’un des moyens utilisés par les gouvernements pour promouvoir les activités de ces organisations. L’octroi d’un statut aux entreprises poursuivant un but social leur permet de se distinguer des autres personnes morales dont la finalité principale est purement commerciale. Par ailleurs, ce statut ne contraint pas lesdites «entreprises sociales» à se comporter en institutions caritatives, de sorte qu’elles peuvent faire l’objet de diverses réglementations - régissant par exemple le partage des bénéfices, la source des investissements et la publication de rapports - convenant mieux aux petites entreprises en voie de développement.
Certes, plusieurs autres types d’organisations peuvent répondre à cette appellation - associations, fiducies, etc. - mais il s’agit de structures établies depuis longtemps en Europe et ayant déjà fait l’objet de nombreuses études. La présente analyse se concentre par contre sur ce qu’il est parfois convenu d’appeler les nouvelles formes d’«entreprise sociale» : des personnes morales poursuivant des objectifs sociaux, distinguables des sociétés commerciales ordinaires et dont l’activité est susceptible de générer des avantages pour la société. La section qui suit examine en outre certaines réglementations spécifiques aux organisations impliquées dans la finance solidaire.
4.4.2 Exemples de bonnes pratiques
La présente section fournit des exemples d’aide gouvernementale dispensée à deux types différents d’«entreprises sociales». Le premier type couvre les entreprises réputées «sociales» car structurées de manière constructive pour la société : emploi de personnes désavantagées, plafonnement du salaire du personnel de direction, etc. Le deuxième type couvre les entreprises considérées comme sociales par le gouvernement parce que leurs buts et leurs objectifs globaux correspondent à une activité bénéfique pour la société.
Les structures du premier type se sont vu octroyer par le Gouvernement français le statut légal d’«entreprise solidaire»58. Entrent dans cette catégorie les entreprises n’étant pas cotées en bourse, comptant au moins un tiers de handicapés, de personnes percevant le revenu minimum d’insertion (RMI) ou de chômeurs de longue durée parmi leur personnel, ou bien constituées sous forme d'associations, de coopératives, de mutuelles, d'institutions de prévoyance ou de sociétés dont les dirigeants sont élus directement ou indirectement par les salariés, les adhérents ou les sociétaires et perçoivent un salaire plafonné. Le label d’«entreprise solidaire» est important, car il permet aux clients de savoir que l’entreprise contribue à lutter contre l’exclusion sociale et opère conformément aux principes de responsabilité sociale. Il comporte aussi d’autres avantages sous la forme d’aides diverses de l’Etat. Ainsi, en France, les actionnaires des entreprises solidaires bénéficient d’un dégrèvement fiscal de 25 % sur leurs investissements59. Par ailleurs les sociétés dotées de ce statut légal peuvent être choisies par des fonds de retraite désirant proposer des «fonds de solidarité» dans le cadre de leurs plans d’épargne salariale, comme la loi les y oblige60 (voir aussi, dans la section 4.3, les avantages financiers inhérents à ce statut). En Bulgarie, des avantages fiscaux sont également accordés aux entreprises employant des catégories particulières de personnes considérées comme vulnérables ou désavantagées, dans la mesure où elles ont du mal à trouver un emploi. Entrent notamment dans cette définition les personnes dont la capacité de travail connaît une «détérioration permanente», les mères d’enfants âgés de moins de 3 ans, certaines catégories d’anciens détenus, les femmes de plus de 50 ans et les hommes de plus de 55 ans61.
Le second type d’entreprises sociales englobe celles dont les buts et les objectifs globaux sont perçus comme bénéfiques pour la société. En Italie, une loi récente a octroyé un statut légal spécial aux dites entreprises (impresa sociale)62 à condition qu’elles poursuivent des activités revêtant une importance sociale particulière et ne distribuent pas de bénéfices à leurs actionnaires extérieurs63. Les entreprises reconnues comme sociales peuvent bénéficier d’avantages fiscaux64. La loi charge le gouvernement d’adopter dans un délai d’un an après son entrée en vigueur les règlements d’application précisant les modalités de fonctionnement du système65.
Au Royaume-Uni, le ministère du Commerce et de l’Industrie peaufine actuellement ses propositions concernant le statut de CIC (Community Interest Companies)66 qui pourrait être accordé aux entreprises sociales désireuses d’affecter leurs bénéfices et leurs actifs à des objectifs d’utilité publique67. Ce projet de loi devrait être adopté en 2005 et prévoit :
· un test d’intérêt collectif pour vérifier que les postulants œuvrent réellement pour le bien de la collectivité ;
· un rapport annuel décrivant les avantages que chaque CIC a procurés à la collectivité ;
· un plafonnement des bénéfices pouvant être réalisés par chaque CIC ;
· l’établissement d’un organe de contrôle indépendant chargé de gérer le système68.
Ce nouveau statut donnera droit à plusieurs avantages. Le label CIC permettra aux clients, investisseurs et autres partenaires de l’entreprise concernée de savoir que celle-ci œuvre pour le bien de la collectivité. Il permettra aussi à ladite entreprise de verrouiller ses actifs et ses bénéfices pour s’assurer qu’ils sont exploités dans l’intérêt de la collectivité. Bien que le gouvernement n’envisage pas d’accorder des avantages fiscaux ou financiers aux CIC, il compte leur permettre d’accéder à une gamme aussi large que possible de sources de financement, y compris certaines initiatives gouvernementales telles que le Phœnix Fund et les Community Development Financial Institutions (voir la section consacrée aux avantages financiers pour plus de détails)69.
4.4.3 Problèmes particuliers auxquels sont confrontées les organisations impliquées dans la finance solidaire
Il est impossible de discuter complètement ici de toutes les questions associées à la création d’entreprises vouées au financement solidaire. Par contre, il nous paraît judicieux d’évoquer brièvement certaines des préoccupations apparues dans ce secteur. La principale tient à ce que, dans la plupart des pays, la réglementation du marché financier vise principalement les banques et ne tient pas suffisamment compte des besoins particuliers des entreprises impliquées dans les diverses formes de finance éthique. L’analyse détaillée des questions pertinentes dépasse cependant l’ambition du présent rapport70, notamment en raison de la pléthore d’intervenants dans le secteur de la finance solidaire : banques, coopératives, ONG, fonds, associations etc. Ces institutions ont des compétences, des activités et des ressources différentes des institutions traditionnelles, de sorte qu’elles requièrent des cadres réglementaires particuliers71. En outre, les gouvernements des divers pays d’Europe devraient se demander si des systèmes réglementaires inappropriés ne risquent pas de dresser des obstacles superflus à de nouvelles initiatives de finance solidaire, notamment en imposant un capital minimal trop élevé ou une surveillance trop tatillonne72. Les preuves de réglementation inadaptée abondent dans plusieurs pays d’Europe de l’Est et de l’Ouest73.Les gouvernements devraient tenir compte de ces préoccupations dans le contexte des négociations en cours sur les normes de fonds propres des banques menant des activités internationales : ce qu’il est convenu d’appeler l’accord «Bâle II»74. Ladite réglementation devrait préserver la possibilité de lancer de nouvelles initiatives dans le domaine de la finance solidaire sous forme d’exceptions que les gouvernements pourraient invoquer pour promouvoir ce secteur.
4.4.4 Conclusion et recommandations
La création de nouvelles formes légales d’«entreprises sociales» est un phénomène très récent. Il est donc encore difficile de mesurer l’apport bénéfique de ces structures à la société et notamment leur contribution à la consommation responsable et à la finance solidaire. Contentons-nous par conséquent de formuler certaines remarques essentielles sur leur impact potentiel :
· Statut - Le label «entreprise sociale» (ou son équivalent) permet aux clients, investisseurs et autres partenaires commerciaux de savoir que l’entreprise concernée est gérée conformément à une série de normes socialement responsables. Cette publicité pourrait s’avérer bénéfique à plusieurs niveaux : confiance accrue de la collectivité locale et des autorités publiques (généralement plus méfiantes à l’égard des sociétés commerciales ordinaires dans le cadre d’un appel d’offres par exemple), etc.
· Avantages financiers : Les gouvernements peuvent créer des incitations réservées au nouveau type d’entreprises sociales. Même en l’absence d’un financement supplémentaire ou d’avantages fiscaux, l’incitation peut consister en un accès (éventuellement prioritaire) aux formes existantes de financement, y compris les initiatives gouvernementales.
· Utilité sociale : Deux critères essentiels, éventuellement complémentaires, permettent de définir une entreprise sociale : celui tenant à son organisation interne (par exemple France ou Bulgarie) et celui tenant compte de l’utilité sociale de ses buts et de ses objectifs (par exemple Italie ou Royaume-Uni). Il est cependant suggéré aux gouvernements sur le point d’accorder un statut particulier aux entreprises sociales de réfléchir soigneusement à la définition de l’utilité sociale. Ainsi, par exemple, le système britannique des CIC exige que l’activité de l’entreprise sociale profite à la collectivité locale, ce qui semble exclure à première vue les organisations s’adonnant au commerce équitable.
· Réglementation : Il faudrait aussi que les gouvernements élaborent très soigneusement les tests permettant de déterminer si une entreprise procure un avantage ou profite à la société et désignent l’organe compétent pour décider de l’octroi du label. Ces aspects de la question risquent d’être décisifs pour le succès du système.
4.5 Marchés publics
4.5.1 Introduction
Dans la mesure où les gouvernements dépensent environ 15 % du PIB national en achats publics, leurs décisions en la matière peuvent influer sensiblement sur les initiatives en faveur d’une consommation responsable. Ils peuvent aussi donner l’exemple en matière de prise en compte des facteurs sociaux et environnementaux dans le processus décisionnel. Diverses mesures réglementaires peuvent également accroître la part des produits fabriqués selon des critères sociaux et environnementaux dans les marchés publics, aux niveaux national et local.
Historiquement, plusieurs pays hésitent à inclure des critères sociaux et environnementaux dans le processus d’achat public. Les procédures d’appels d’offres de nombreux pays européens et de l’UE tendent à exclure en effet les critères non économiques. Cependant, au niveau de l’UE, une nouvelle Directive sur les marchés publics75 confirme la jurisprudence de la Cour de Justice européenne76 en déclarant que les décisions des autorités publiques des Etats membres peuvent tenir compte de critères environnementaux et sociaux. Plusieurs gouvernements européens ont fait adopter des lois incluant lesdits critères dans les facteurs pouvant être pris en considération pour attribuer un marché : une tendance qui devrait se confirmer en Europe.
4.5.2 Exemples de bonnes pratiques
Nombreux sont les ministères, collectivités locales et autres autorités publiques qui ont déjà inclus toute une série de considérations environnementales et sociales dans leur processus de décision en matière de passation et d’attribution de marchés publics77. La présente analyse s’attache à montrer comment les gouvernements peuvent inciter efficacement les autorités publiques à inclure de tels critères dans leur processus de décision, notamment en mettant en place les trois mécanismes décrits ci-dessous. Le premier consiste à passer une loi permettant (ou obligeant) d’inclure des critères sociaux et environnementaux dans le processus d’attribution de marchés publics. Le deuxième consiste à mieux informer lesdites autorités sur les moyens d’inclure ces critères dans leur processus de passation et d’attribution de marchés publics. Le troisième consiste à fixer des objectifs quantitatifs visant la part des produits bénéfiques sous l’angle social ou environnemental dans les achats publics.
i. Législation
La législation la plus avancée en matière d’achat public de biens respectueux de l’environnement est celle adoptée par le Danemark. La coexistence de la Loi de 1992 sur la protection de l’environnement et du Programme national d’action de 1994 sur la politique verte d’achats publics crée un cadre incitant les secteurs public et privé à produire et à consommer plus de produits verts. Toutes les autorités publiques et institutions nationales sont tenues «d’utiliser dans toute la mesure du possible des biens ou des produits contenant des matériaux recyclés ou recyclables ou bien préférables, pour des raisons environnementales, à d’autres biens ou produits destinés au même usage»78. Le fait que ce comportement des autorités publiques soit érigé en obligation confère à cette politique de protection de l’environnement une force inégalée en Europe (voir ci-dessous). Le Gouvernement danois a en outre adressé plusieurs circulaires à des organismes étatiques, passé des accords volontaires avec des comtés et des municipalités et élaboré des plans sectoriels (par exemple énergie 2000) fixant des objectifs concrets en matière de consommation d’énergie, de développement des sources alternatives d’énergie et de réduction des émissions de dioxyde de carbone. Le succès des efforts danois par rapport à ceux des autres pays européens ressort notamment des résultats des recherches menées par l’UE en la matière : le Danemark figure en effet constamment en tête des pays étudiés concernant la part des produits verts dans les achats publics79.
Le Danemark est le seul pays à imposer une obligation aussi impérieuse aux autorités publiques afin qu’elles accordent une préférence aux produits et services respectueux de l’environnement dans leur processus de passation et d’attribution de marchés. Cependant, plusieurs autres pays ont introduit une législation permettant aux autorités publiques de tenir compte des facteurs environnementaux, ainsi que de divers autres critères sociaux, dans leurs procédures d’appel d’offres. En Autriche, l’autorité adjudicatrice peut tenir compte de critères écologiques, ainsi que de divers autres aspects sociopolitiques dont l’emploi éventuel par les soumissionnaires de femmes, d’apprentis, de handicapés ou de personnes proches de l’âge de la retraite80. La nouvelle loi polonaise sur les achats publics stipule que les autorités peuvent tenir compte de la protection de l’environnement et de certains autres critères sociaux dans l’attribution des marchés81. à la différence de la législation relative à la prise en considération de facteurs environnementaux dans le processus de prise de décision en matière d’achats publics, la législation autorisant explicitement la prise en considération de critères sociaux ou éthiques n’a fait encore l’objet d’aucune analyse sous l’angle de son efficacité. Il est clair cependant qu’une telle législation ne peut qu’encourager les autorités publiques à élargir le champ de leur évaluation.
ii. Information
Plusieurs gouvernements aident également les autorités publiques en leur fournissant des informations détaillées sur la manière de tenir compte des critères sociaux et environnementaux dans leurs procédures d’attribution de marchés publics. Le Gouvernement belge dispose d’un site Web82 destiné aux services publics fédéraux qui contient des informations sur toute une gamme de produits fréquemment achetés par les autorités publiques et décrit les principaux critères sociaux et environnementaux à prendre en considération dans le cadre du processus d’achat. Il formule également des recommandations sur la manière de rédiger les appels d’offres. Le Gouvernement allemand fournit aussi des informations aux autorités publiques pour éclairer leur processus décisionnel ; il a édité un manuel sur les achats publics de produits verts et a conçu un site Web encourageant les achats publics durables83. Les efforts du Gouvernement danois en matière d’orientation du processus sont décrits ci-dessus. D’une manière générale, ce travail d’information est capital, dans la mesure où il indique aux autorités locales et autres organismes publics dans quelle mesure ils peuvent tenir compte des facteurs sociaux et environnementaux dans leur procédure d’appel d’offres et comment formuler des critères correspondants tout en respectant leurs obligations légales. L’importance de ce type d’informations et de conseils est manifeste dans le contexte de la défense de l’environnement : plus de 60 % des autorités n’achetant pas ou quasiment pas de produits verts dans le cadre d’un marché public invoquent en effet une mauvaise connaissance des problèmes de l’environnement et des méthodes d’élaboration de critères pertinents84.
iii. Objectifs quantitatifs
Le deuxième mécanisme permettant aux gouvernements de tenir compte des facteurs sociaux et environnementaux dans les marchés publics est de fixer des objectifs quantitatifs. Ainsi, le Plan fédéral belge de développement durable 2000-2004 impose au gouvernement de faire passer la part des produits socialement responsables et des produits biologiques à 4 % de l’ensemble des produits alimentaires achetés dans le cadre d’un marché public.
4.5.3 Conclusions et recommandations
Nous avons présenté trois mécanismes particuliers pouvant être utilisés par les gouvernements pour aider les autorités publiques à tenir dûment compte des critères sociaux et environnementaux dans leurs décisions visant des marchés publics. Chacun d’eux pourrait s’avérer utile pour stimuler à sa manière les achats publics socialement responsables et respectueux de l’environnement :
· Législation : L’exemple du Danemark surtout montre que plus l’obligation de tenir compte des facteurs environnementaux est impérieuse, plus les effets sur le renforcement de ce type d’achats publics sont sensibles. Malgré l’absence d’analyse comparative sur la place des critères sociaux dans les processus d’attribution de marchés publics, il semble évident que les gouvernements légiférant explicitement en ce sens envoient aux autorités publiques un message clair en faveur de la «conditionnalité» sociale. Les gouvernements devraient cependant préciser la nature des objectifs sociaux ou environnementaux qu’ils essaient d’atteindre par le biais des marchés publics et adapter la législation en conséquence.
· Information : La deuxième mesure que les gouvernements peuvent adopter consiste à fournir plus d’informations détaillées aux autorités publiques sur la manière d’inclure les critères environnementaux et sociaux dans leurs processus de décision tout en respectant la législation. Ces informations devraient porter sur les facteurs sociaux et environnementaux pouvant être pris en considération, sur leur intégration au processus d’appel d’offres et sur l’importance qu’il convient de leur accorder au stade de l’examen des soumissions. Des enquêtes sur l’influence des facteurs environnementaux sur les processus de marché public ont révélé que la pénurie d’informations de ce type est la principale raison incitant les autorités à ne pas insérer davantage de conditions relatives à la défense de l’environnement dans leurs appels d’offres.
· Objectifs quantitatifs : La troisième mesure évoquée consiste à imposer aux autorités publiques d’acheter une certaine quantité de produits bénéfiques sous l’angle social ou environnemental. Elle permet aux gouvernements de mesurer exactement les progrès réalisés et complète utilement les mesures associées à la législation et l’information, tout en permettant d’évaluer leur efficacité.