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AS/Pol (2006) 2006
Fpdoc34_06
3 octobre 2006

Commission des questions politiques

Le code de bonne conduite des partis politiques
Rapporteur : M. Mikko Elo, Finlande, Groupe socialiste

Mémorandum

1. Introduction

Il n’est pas de démocratie sans pluralisme. Le pluralisme exige, entre autres choses, la liberté d’expression et la liberté d’association. Le pluralisme au niveau politique nécessite un système d’élection et de représentation par lequel des pouvoirs et des fonctions sont délégués à des représentants élus. Les systèmes électoraux les plus courants dans les régimes représentatifs reposent sur des critères géographiques ou idéologiques (partis politiques). Le choix du système électoral et son fonctionnement influent grandement sur la légitimité et la crédibilité de tout le système politique.

La Déclaration universelle des droits de l’homme affirme que « toute personne a le droit de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays ». La Cour européenne des droits de l’homme a affirmé que la Convention n’est pas simplement un instrument de droit international, mais également « un instrument de l’ordre public européen »¹. La Cour a également affirmé que la « démocratie est sans nul doute un élément fondamental de ‘l’ordre public européen’ ». La Convention européenne des Droits de l’Homme (en particulier ses articles 10, 11, 14 et 16) énonce des dispositions qui concernent aussi les partis politiques.

La Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) porte une attention particulière aux partis politiques et a adopté notamment des Lignes directrices sur la législation des partis politiques (2006), des Lignes directrices sur le financement des partis politiques (2000) et des Lignes directrices sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues (1999), ainsi qu’un Code de bonne conduite en matière électorale (2002). En 2003, l’Assemblée a adopté la Résolution 1320 (2003) et la Recommandation 1264 (2003) sur le Code de bonne conduite en matière électorale.Ces textes seront pris en compte dans notre travail de formulation d’un code de bonne conduite pour les partis politiques.

Les régimes démocratiques d’aujourd’hui reposent sur les partis politiques comme principaux canaux de diffusion de points de vue différents dans le processus d’élaboration politique. Dans l’Europe d’aujourd’hui, la démocratie sans l’existence de partis politiques est à peine imaginable. Un régime politique démocratique nécessite non seulement plusieurs partis politiques, mais aussi plusieurs partis qui reflètent véritablement des positions et des intérêts différents. Un régime démocratique signifie également que tous les partis politiques ne peuvent pas être au pouvoir et que certains sont, par conséquent, dans l’opposition. Il y a lieu de se pencher aussi sur le rôle des partis d’opposition.

L’Assemblée parlementaire a intégré ce pluralisme dans son Règlement. L’article 6.2 énonce que « Dans la mesure où le nombre de leurs membres le permet, les délégations nationales doivent être composées de façon à assurer une représentation équitable des partis ou groupes politiques existant dans leurs parlements ».

Le rôle des partis politiques est donc prépondérant, de sorte qu’un code de bonne conduite est important et vient à point nommé.

2. Contexte général pour une bonne conduite des partis politiques

Un parti politique est une association de citoyens, dont l’objet est d’accéder au pouvoir en présentant des candidats à des élections libres et démocratiques.

Le rôle des partis politiques est de proposer des visions et des solutions alternatives aux problèmes et situations de la vie publique. À cette fin, les partis politiques s’efforceront d’accéder à des postes de décision politique à différents niveaux afin de pouvoir mettre en pratique leurs propres idées. Le système électoral en vigueur a des conséquences sur leur rôle. Le système majoritaire ne favorise que quelques grands partis politiques, et cela a des conséquences sur les relations entre le gouvernement et l’opposition, tandis que le système proportionnel débouche souvent sur des gouvernements de coalition, ce qui présuppose davantage de coopération et de compromis entre plusieurs organisations politiques.

Certaines conditions extérieures doivent être satisfaites pour que les partis politiques jouent un rôle constructif. L’existence d’un cadre juridique et administratif clairement défini, dans lequel les partis politiques peuvent travailler, constitue une bonne pratique. Celle-ci vaut pour la constitution des partis politiques et pour les conditions générales préalablement requises pour leur fonctionnement interne.

a) Constitution des partis politiques et conditions extérieures de leur fonctionnement

La Convention européenne des Droits de l’Homme (article 11) protège le droit de réunion dans des partis politiques dans le cadre plus général de la liberté de réunion et d’association. Le devoir de l’État est de fournir aux partis politiques un cadre institutionnel qui favorise la stabilité politique, y compris les changements de pouvoir en douceur, et encourage les citoyens à s’engager dans le processus politique et à y participer.

La Commission de Venise a affirmé que toute exigence relative à l’activité des partis politiques, comme condition du maintien de leur statut de parti politique, de même qu’à leur contrôle et leur supervision, doit être évaluée au regard de ce qui est « nécessaire dans une société démocratique ».

L’enregistrement est la première étape vers la reconnaissance officielle d’un parti politique. Les lignes directrices de la Commission de Venise énoncent que l’enregistrement d’une association est une condition de sa reconnaissance comme parti politique, de sa participation aux élections générales et de son financement public

Les Lignes directrice sur la législation des partis politiques, adoptées par la Commission de Venise, observent, par exemple, que « le caractère démocratique ou non de l’organisation d’un parti ne devrait pas, en principe, être un motif de refus d’enregistrement de ce parti ». La Commission de Venise précise que l’enregistrement d’un parti politique ne doit être refusé que lorsque celui-ci préconise la violence ou l’utilise comme moyen politique pour renverser l’ordre démocratique constitutionnel.

Je souhaiterais ici faire un rappel aux Lignes directrices sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues, adoptées par la Commission de Venise en 1999 (CDL-INF(2000)1), qui doivent inspirer tous les États membres du Conseil de l’Europe, même si les fondements juridiques des partis politiques peuvent être différents dans chaque État membre. Les lignes directrices énoncent que « L’interdiction ou la dissolution forcée de partis politiques ne peuvent se justifier que dans le cas où les partis prônent l’utilisation de la violence ou l’utilisent comme un moyen politique pour faire renverser l’ordre constitutionnel démocratique, mettant en danger de ce fait les droits et libertés protégés par la Constitution. Le seul fait qu’un parti plaide en faveur d’une réforme pacifique de la Constitution ne doit pas suffire à justifier son interdiction ou sa dissolution ». Elles précisent, en outre, que « L’interdiction ou la dissolution de partis politiques, comme mesure particulière à portée considérable, doivent être utilisées avec la plus grande retenue » et que « L’interdiction ou la dissolution d’un parti politique doivent être réservées à la Cour constitutionnelle ou à une autre juridiction appropriée par une procédure offrant toutes les garanties de procédure, d’ouverture et de procès équitable ».

Depuis quelques années, la question du financement des partis politiques se pose avec de plus en plus de pertinence, par rapport aussi au respect des valeurs démocratiques. La Commission de Venise a adopté des directives claires sur cette question également, qui portent sur le financement public et le financement privé et sur les campagnes électorales. L’égalité et la transparence en sont les principes directeurs. S’agissant des financements privés, les lignes directrices énoncent clairement que les partis politiques peuvent bénéficier de concours financiers privés, mais que les contributions de l’étranger sont interdites. Le financement des partis politiques par des fonds publics doit être subordonné à un contrôle de compatibilité des partis politiques par des organismes publics spécifiques.

b) Règles internes des partis politiques (relations internes)

Un parti politique est une association de citoyens, dont l’objet est d’accéder au pouvoir en présentant des candidats à des élections libres et démocratiques Les activités d’un parti et son mode de fonctionnement dépendent donc du parti lui-même. Les Lignes directrices sur la législation des partis politiques de la Commission de Venise énoncent que les autorités de l’État doivent rester neutres en ce qui concerne les activités des partis, que toute intervention des pouvoirs publics devrait être motivée et enfin, que la législation devrait ouvrir aux partis des possibilités de recours judiciaire contre ce type de décision.

c) Diversité de la participation des partis politiques à la vie publique

Ainsi qu’il est indiqué plus haut, l’objectif d’un parti politique est d’accéder à des postes de décision politique dans la gestion des affaires publiques. De par la nature même d’une démocratie, le pouvoir de décision politique ne se conquiert que par des moyens légaux dans un régime démocratique, à l’issue d’élections. Quelques partis politiques seulement atteindront cet objectif, ce qui signifie que les autres devront demeurer dans l’opposition jusqu’aux prochaines élections.

Les partis d’opposition jouent un rôle extrêmement important dans une société démocratique. L’opposition en est un élément majeur, et il a lieu d’étudier aussi un code de bonne conduite pour les partis se trouvant dans l’opposition.

Les partis politiques opèrent à différents niveaux dans un pays : national, régional et local (municipalités). Chaque parti décide individuellement des mécanismes de coopération et de coordination de ses activités aux différents échelons, mais il convient d’étudier les bonnes pratiques dans ce domaine aussi.

3. Code de bonne conduite des partis politiques

L’objectif d’un code de bonne conduite des partis politiques est de recenser et d’échanger des idées, des expériences et des stratégies, qui améliorent et renforcent leur rôle dans un régime démocratique.

Les bonnes pratiques devraient promouvoir les principes démocratiques généraux tels que l’égalité, le dialogue, la coopération, la transparence et la franchise et devraient lutter contre la corruption.

Pour des raisons de clarté, mon projet d’esquisse d’un code de bonne conduite sera divisé en plusieurs rubriques. Chacune renfermera plusieurs exemples concrets, qui seront travaillés ultérieurement.

3.1. Bonnes pratiques pour le processus électoral

Le cadre juridique, administratif et organisationnel de la participation des partis politiques au processus électoral est fixé par la loi et/ou par décret.

Cependant, la nomination des candidats et les campagnes électorales sont du ressort des partis politiques eux-mêmes. Les bonnes pratiques dans la nomination des candidats devraient promouvoir les principes et conduites démocratiques et devraient en particulier accroître l’égalité et la participation des femmes et des jeunes à tous les niveaux d’élections.

Les médias y jouent un rôle important, en particulier les grands médias publics nationaux. La position des partis politiques aux affaires et celle des partis d’opposition est différente pendant une campagne.

Une campagne électorale coûte cher et la question de son financement devient alors cruciale. L’augmentation des financements publics a imposé de nouvelles contraintes en matière de transparence et de responsabilité dans la manière dont les fonds de campagne sont utilisés. La transparence doit s’opérer à deux niveaux. Le premier concerne les fonds de campagne, qui doivent être présentés en détail dans des comptes spécifiques soigneusement tenus. Le second implique de contrôler la situation financière des représentants élus, au début et à la fin de leur mandat.

Les bonnes pratiques en l’espèce doivent viser l’équité et la transparence et inciter les citoyens/électeurs à participer aux élections.

3.2. Bonnes pratiques pour les partis dans l’opposition

Il n’est pas de démocratie sans opposition. Les partis politiques de l’opposition jouent un rôle important dans le débat public général et au sein du Parlement. Or, dans de nombreux pays, la position et le rôle des partis d’opposition ne sont pas reconnus. Ils exercent une fonction de contrôle et de critique, dans le but ultime d’accéder au pouvoir. Tout régime démocratique se doit de réserver un espace et du temps au dialogue avec l’opposition, qui peut être en position de concurrence ou de coopération.

La position des partis politiques d’opposition au sein du Parlement est variable, selon les pays. On peut affirmer que la participation des parlementaires de l’opposition au processus de décision parlementaire, par exemple, a un effet bénéfique sur le fonctionnement démocratique.

Il nous faut examiner les bonnes pratiques pour les partis d’opposition.

3.3. Bonnes pratiques pour la démocratie interne

Les bonnes pratiques au sein des partis politiques sont particulièrement importantes car elles augmentent la crédibilité du processus démocratique dans son ensemble et favorisent ainsi un changement paisible et stable.

La clarté, la transparence, la responsabilité et l’indépendance sont les principes qui doivent inspirer le règlement interne des partis. Leur interaction avec la société est construite sur le dialogue, l’interdépendance et la coopération.

L’égalité est une part essentielle de la démocratie. L’égalité signifie un accès égal pour tous à la participation et l’engagement dans la vie publique. L’égalité politique commence par des droits politiques égaux pour tous les citoyens – homme et femme, jeunes et vieux.

Les partis politiques devraient, au sein de leur propre système administratif promouvoir l’égalité et en paritculier encourager la participation des femmes à tous les niveaux – en tant que membres actifs des partis et en tant que candidates aux élections. On ne peut pas atteindre la démocraite si une moitié de la population est exclu de la vie politique.

Les partis politiques doivent adopter des pratiques comme l’évaluation et le suivi, qui permettent de lutter contre la corruption, ou les renforcer.

L’assise locale d’un parti doit être solide si le parti entend grandir et prospérer. La structure hiérarchique d’un parti doit allier clarté et transparence. Le parti doit introduire plus de transparence dans son mode de fonctionnement.

Les partis politiques financent leurs activités grâce à des fonds publics et privés, dans la plupart des pays. L’importance d’une transparence accrue des financements publics est désormais reconnue un peu partout. Celle-ci renforce la crédibilité et la légitimité des partis. S’agissant de la transparence des financements privés, il reste encore à examiner la question des bonnes pratiques dans ce domaine.

3.4. Bonnes pratiques pour les relations et l’interaction avec la société

Les liens entre les partis politiques et la société civile doivent être fondés sur l’indépendance, l’interdépendance et le dialogue. Les partis et organisations qui constituent le secteur associatif sont autonomes. Ils ont des points forts uniques et des responsabilités séparées. L’action de l’un peut avoir une incidence directe ou indirecte sur les autres puisque tous poursuivent le même objectif de l’intérêt commun, opèrent dans les mêmes domaines de la vie publique et servent le même public. La reconnaissance d’idées, de perspectives et d’expériences communes contribue à mieux se comprendre et à mieux identifier les priorités et des politiques publiques rationnelles ; le dialogue doit être ouvert et respectueux.

Des politiques permettant aux partis politiques de se (re)connecter à la société civile devraient être examinées.

Les jeunes se désintéressent de plus en plus de la politique dans de nombreux pays. Toute politique ou action conçue pour promouvoir leur participation doit veiller à s’inscrire dans un environnement culturel fondé sur le respect des jeunes et également prendre en compte la diversité de leurs besoins, de leur situation et de leurs aspirations.

Des activités d’éducation à la citoyenneté démocratique auront un effet bénéfique sur le rôle des partis politiques. Ces activités doivent reposer sur l’idée que l’éducation aux valeurs et aux institutions démocratiques peut aider les citoyens à s’engager dans la vie politique, que cela soit de manière partisane ou non.

Les médias jouent un rôle de plus en plus important dans la vie politique quotidienne. Les commentaires sont légion sur leur utilisation à des fins politiques et sur les relations et connexions entre la sphère médiatique et les partis politiques. Il s’agit là d’un domaine où de bonnes pratiques sont nécessaires.

Le rayonnement public et la finalité des partis politiques exigent d’eux qu’ils soient prêts à répondre de leur action en public. Il leur incombe de maintenir la confiance des citoyens à leur égard en garantissant la transparence, une conduite exigeante et une gestion saine de leur action publique. Toute pratique qui favorise la transparence participe aussi à la lutte contre la corruption.