Conseil de l'Europe
Forum pour l’avenir de la démocratie 2010

Perspectives 2010 : la démocratie en Europe – Principes et enjeux

Résumé et recommandations de la rapporteure
sur la séance de travail n° 3 « Une démocratie vivante »

par Helen Darbishire
Directrice exécutive, Access Info Europe

Introduction
Les séances de travail 3A sur « des communautés durables pour une démocratie vivante » et 3B sur « la culture politique démocratique : l’oxygène de la démocratie » ont, l’une et l’autre, creusé le thème « une démocratie vivante » en examinant les menaces qui pèsent actuellement sur la démocratie dans la région du Conseil de l'Europe mais aussi les chances qui s’offrent à elle.
Le présent résumé des discussions passe d’abord en revue les menaces, puis examine les solutions proposées par les experts et des membres de l’assistance. Il conclut en suggérant des moyens permettant au Conseil de l'Europe de relever les défis et de se servir de sa position exceptionnelle en tant que principale institution de défense des droits de l'homme dans la région pour promouvoir des solutions novatrices, contribuant ainsi à construire un modèle de démocratie pour le XXI^e siècle.

Recensement des menaces pesant sur la démocratie
Les deux séances de travail ont permis de recenser les menaces qui pèsent sur les sociétés démocratiques et ouvertes, dont la crise financière, le changement climatique et la corruption ainsi que les atteintes à la sécurité, notamment le terrorisme.
Toutes ces menaces engendrent le risque que des solutions autocratiques à court terme soient imposées par les dirigeants au niveau national ou supranational. Le besoin urgent de relever ces défis peut donner lieu à des actions politiques qui s’attaquent aux symptômes plutôt qu’aux causes des problèmes et qui, en même temps, risquent de restreindre les droits démocratiques fondamentaux comme la liberté de réunion, d’expression, de mouvement et le droit au respect de la vie privée.
L’exclusion des citoyens de processus décisionnels qui manquent de transparence et ne sont soumis à aucun contrôle peut provoquer une radicalisation, ce qui est vrai, qu’il s’agisse de trouver des solutions mondiales à la crise financière ou de faire face localement à des manifestations climatiques extrêmes comme des incendies ou des inondations.
Si les problèmes de notre temps ne sont pas traités comme il convient et que les citoyens ont le sentiment de vivre dans des conditions d’instabilité et d’insécurité, des dirigeants politiques populistes ou antidémocratiques proposant des solutions simplistes s’engouffreront alors dans la brèche (un exemple extrême de ce phénomène, cité par l’un des intervenants, est le fait qu’Oussama ben Laden est supposé être le chantre de la lutte contre le changement climatique).
La menace que représentent les populistes dont le programme politique ne défend pas les droits de l'homme existe bel et bien, même dans les démocraties les plus solides de la région du Conseil de l'Europe. Les effets de la crise financière et l’acceptation croissante d’attitudes intolérantes à l’égard des immigrés ainsi que le traitement qui leur est réservé en sont une illustration.
Le fait que de nombreux Etats sont encore jeunes, qu’ils constituent des démocraties émergentes et luttent contre une corruption très répandue est un facteur particulier de risque pour la région du Conseil de l'Europe. Des intervenants ont fait remarquer que les éléments dont on dispose laissent supposer que la corruption est presque inévitable lors du passage d’un système autoritaire à un régime démocratique qui s’accompagne de rapides transferts de richesse et de possibilités créées par les changements survenant dans les structures de pouvoir. La corruption est à la fois un symptôme et une cause de mauvaise gouvernance et porte en elle le risque d’un retour à l’autoritarisme, notamment lorsque l’Etat n’a pas eu le temps de consolider sa culture démocratique.
Tous ces défis lancés à la démocratie prennent de l’ampleur dans un contexte où de nombreux pays, voire la plupart d’entre eux, pâtissent d’un décalage entre une législation satisfaisante et une pratique défaillante. Il a fallu du temps pour établir les cadres juridiques des nouvelles démocraties et il reste encore du chemin à parcourir pour s’assurer qu’un bon fonctionnement aboutit à la constitution d’Etats respectant véritablement la primauté du droit.
Dans maints pays, les élites politiques ne sont pas encore représentatives, ce qui est un autre sujet de préoccupation. Parmi les diverses raisons, citons la nature des structures de parti et du système électoral ainsi que l’absence de vision à long terme inhérente à des régimes politiques liés à des cycles électoraux types qui n’encouragent la planification qu’à échéance de quatre ou cinq ans. Dans de nombreux pays, les conditions d’accès à l’éducation limitent le nombre de ceux qui sont en mesure d’entrer dans la vie publique, ce qui a pour effet de créer des élites particulièrement exposées aux pressions exercées par des groupes d’intérêt puissants, ce qui est une autre des préoccupations exprimées par les intervenants.
Même lorsqu’il y a une volonté politique de trouver des solutions appropriées, les stratégies centralisées ne fonctionnent pas toujours. Par exemple, la nature du problème que constitue le changement climatique est telle qu’elle exige une modification des comportements à maints niveaux de la société plutôt que de simples mesures prises en haut lieu. Il faut mobiliser tous les acteurs de la société pour promouvoir ces changements de comportement.
Un dernier défi mais non le moindre, c’est celui engendré par les nouvelles technologies de communication grâce auxquelles l’opinion publique n’a jamais été aussi bien informée sur ce qui se passe dans le monde, ni mieux à même de cerner l’attitude des dirigeants. De plus en plus, des citoyens concernés, informés et dotés de moyens d’action revendiquent le droit de participer aux processus de décision. Refuser à la population le droit de participer aux débats mondiaux peut avoir des conséquences négatives : l’arrestation préventive de manifestants lors du Sommet de Copenhague sur le climat (jugée ultérieurement illégale par un tribunal danois) est révélatrice du déficit de confiance qui peut se creuser entre les élites et le grand public si de nouveaux moyens d’associer les citoyens à la vie publique ne sont pas mis en œuvre immédiatement.
Les participants aux séances de travail ont vivement contesté l’affirmation selon laquelle, dans une démocratie représentative, la société civile ne jouit pas de la légitimité requise pour participer aux débats sur la façon de gérer la société et doit donc laisser aux élus le soin de prendre les décisions. En revanche, ils étaient largement d’accord sur le fait qu’un modèle démocratique moderne suppose la participation des citoyens car, autrement, les dirigeants risquent de s’aliéner ces éléments de la société qui pourraient contribuer précisément à trouver les idées et les solutions susceptibles de juguler les menaces pesant sur la démocratie.

De nouveaux modèles pour une démocratie vivante
Malgré l'apparente énormité de ces défis et menaces auxquels l'ordre démocratique fragile de l'Europe est exposé, la majorité des experts se sont montrés très optimistes, estimant que de nombreuses solutions se trouvaient à notre portée.
Nombre d’entre eux ont fait remarquer que l'un des points positifs était que ces menaces sont porteuses de chances à saisir car elles incitent les individus à trouver de nouveaux moyens d'agir ; le taux de participation des électeurs est peut-être faible mais les citoyens ont davantage recours à Internet pour s'organiser. Regroupés en associations locales et informelles, ils s'engagent de plus en plus dans le débat sur les problèmes nationaux et mondiaux. Vu la crise financière, la société civile n'est pas toujours florissante mais on observe une grande activité au niveau local dans toute l'Europe, battant en brèche les accusations d'apathie souvent portées contre le grand public.
L'organisation, en Estonie, d'une campagne nationale de collecte des détritus coordonnée par le biais d'un site Internet (« myEstonia ») qui a amené 15 000 personnes à participer à une action d'une journée visant à collecter les détritus dans tout le pays est un exemple de la façon dont la mobilisation s'opère dans la pratique. Cette initiative a, à son tour, débouché sur des discussions constructives concernant l'avenir du pays. De même, un référendum bien organisé, annoncé par des campagnes de sensibilisation, a eu des effets positifs, suscitant une large adhésion du public aux propositions de transformer en zone piétonne le centre de la ville de Stockholm, en Suède. Parmi les autres exemples d'engagement, on peut citer les groupes facebook qui exigent des fonctionnaires locaux corrompus qu'ils fassent preuve de transparence.
Nombre des exemples cités offrent des solutions à caractère plutôt local, mieux adaptées à un engagement direct. Les intervenants ont relevé, toutefois, que les actions participatives devaient correspondre à l'ampleur et à la nature du problème. La réglementation du trafic aérien n'est peut-être pas la question la plus appropriée pour promouvoir une participation permanente aux processus décisionnels même si, bien sûr, la participation peut porter sur l'élaboration d'un plan directeur général.
Dans ce même ordre d'idées, les participants aux débats ont évoqué la nécessité de trouver un bon équilibre entre la nature du problème et le degré de décentralisation de la prise de décision. Si une question, telle que le traitement d'un groupe minoritaire, concerne une communauté locale particulière, c'est au sein de cette même communauté qu'elle sera probablement le mieux traitée.
D'autres exemples montrent que l'engagement local peut fonctionner au niveau transnational. Par exemple, les Etats fédérés de Micronésie, archipel du Pacifique nord, ont réussi à influer sur l'installation d'une centrale thermique en République tchèque, faisant valoir que le changement climatique induit menaçait leur existence. Ce cas montre aussi qu’un dialogue centralisé par l'intermédiaire de forums internationaux traditionnels comme les Nations Unies n'est pas forcément le meilleur moyen de faciliter ce type d'interaction.
D'où l'émergence du concept de « dialogue décentralisé » qui engage les organismes locaux, comme les clubs de sport ou les associations amicales, dans des débats sur les problèmes mondiaux tels que le changement climatique. Les intervenants ont fait observer que des initiatives comme la mise en place de sources d'énergie alternatives au niveau local étaient un moyen efficace de conférer une autonomie accrue aux communautés locales, tant du point de vue politique que financier.
Pour que de telles stratégies soient efficaces, il faut que les élus locaux et régionaux soient prêts à prendre en compte la contribution des citoyens et à l'intégrer dans les processus décisionnels. Il ne s'agit pas de remplacer les institutions qui existent mais plutôt de les développer pour permettre l'engagement des citoyens. Une bonne gestion publique – il y a incontestablement un important défi à relever en la matière – pourrait conduire à un renforcement des structures démocratiques existantes grâce à des systèmes politiques nationaux et régionaux qui respectent mieux et défendent les droits de tous les membres de la société. Ces changements auraient une incidence sur les institutions démocratiques aux niveaux local, national et mondial.
Les intervenants sont largement tombés d'accord sur le fait qu'une définition de la démocratie au XXI^e siècle recouvre deux formes de démocratie, représentative et participative, avec probablement une certaine dose de démocratie directe. Ils ont, en outre, souligné que les nouveaux moyens de participation n'invalident pas, en tant que tels, le rôle des partis politiques traditionnels. Cependant, la demande de changement traduit bien la désillusion ressentie par l'opinion publique à l'égard des élites politiques et implique que la pression pour trouver un moyen de remédier à cette désillusion est très forte. Il faut améliorer les systèmes d'équilibre des pouvoirs et une responsabilisation accrue a inévitablement pour effet de faire changer le pouvoir de mains. Des activités normatives et des propositions cohérentes sont nécessaires pour savoir comment structurer et gérer ces changements.
C'est donc pour le Conseil de l'Europe le bon moment de réagir et de donner l'impulsion voulue. Il doit le faire d'une manière qui convienne à la nature des défis et des possibilités actuels, ce qui suppose une approche différente du rôle que le Conseil de l'Europe a joué dans les transitions démocratiques des années 1990 ou bien avant 1989 et il doit s’y adapter s'il veut être un acteur qui compte dans le devenir de la démocratie.
En rassemblant les divers éléments qui ressortent des discussions riches et constructives qui ont eu lieu au cours des séances de travail, il est possible de recenser un certain nombre de propositions ou de recommandations que le Conseil de l'Europe pourrait mettre en œuvre. Tout autant que des propositions sur ce que le Conseil de l'Europe devrait faire, ce sont des propositions sur ce que cette Organisation, chantre des droits de l'homme et de la démocratie en Europe, devrait être dans les années à venir.

Recommandations au Conseil de l'Europe
Le Conseil de l'Europe devrait :
1. Etre cohérent : Le Conseil de l'Europe dispose d’un ensemble de normes bien établies dont beaucoup favorisent le renforcement des processus démocratiques mais ne sont pas encore pleinement appliquées dans tous les Etats membres. Certaines d’entre elles sont mises en œuvre dans les nouvelles démocraties de manière plus novatrice et participative que dans les anciennes démocraties d’Europe. Pour effacer les désillusions suscitées par le processus démocratique, il est essentiel de prendre des mesures de façon à ce qu’il n’y ait plus deux poids, deux mesures. Le Conseil de l'Europe devrait continuer à promouvoir ses normes et à contrôler leur application uniformément dans tous les Etats membres.
2. Etre ferme : Le Conseil de l'Europe est une organisation intergouvernementale mais elle a du pouvoir et, même si ce n’est qu’un pouvoir « doux » (« soft power »), elle en a beaucoup et, du reste, notre époque est celle du pouvoir « doux » ! Le Conseil de l'Europe devrait toujours veiller à user de son influence lorsqu’il participe à des débats sur les droits de l'homme et la démocratie en Europe. Il devrait s’assurer que chacun l’entend s’exprimer haut et clair.
3. Etre informé : Il faudrait, en priorité, investir davantage dans la collecte de données provenant d’une plus grande diversité de sources dont celles qui se trouvent en dehors des mécanismes de suivi traditionnels. Le recueil des données nécessaires pour évaluer le degré de conformité des règles nationales avec le Code de bonne conduite en matière de partis politiques est l’un des exemples cités. Etre informé signifie aussi diffuser plus largement une quantité accrue d’informations pour que les citoyens puissent contribuer à la collecte de données sur l’état de la démocratie et la façon dont les normes du Conseil de l'Europe sont mises en œuvre dans ses Etats membres.
4. Etre nuancé : Les défis complexes exigent des solutions très étudiées et multiformes. Le Conseil de l'Europe peut mettre en place des processus pour trouver des solutions. Le Conseil de l'Europe a sa propre structure multiforme qui comprend une série de comités intergouvernementaux, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, l’Assemblée parlementaire et la Commission de Venise. En tant que tel, il est bien placé pour faire participer un large éventail d’acteurs aux débats et à l’élaboration de solutions complexes.
5. Etre ouvert : Le Conseil de l'Europe doit s’ouvrir à un ensemble plus vaste d’acteurs, dont les nouvelles structures civiles décrites dans le présent rapport, comme celles où les citoyens s’organisent par le biais d’Internet pour traiter des questions particulières. Les actuelles procédures d’accréditation visant à permettre à des groupes de la société civile de participer aux discussions à Strasbourg sont limitées et dépassées ; elles aboutissent à donner à une petite élite composée d’ONG bien établies des possibilités disproportionnées de se faire entendre. Il est urgent d’instaurer des mécanismes modernes de participation des citoyens, tels que des consultations qui n’exigent pas de se déplacer à Strasbourg et exploitent au mieux les technologies de l’information. L’Organisation pourrait améliorer son site web général en le rendant plus interactif et en l’utilisant pour lancer des consultations publiques. Elle devra promouvoir largement ces réformes dans toute l’Europe pour s’assurer que la société civile, notamment au niveau local, est informée des possibilités de participation.
6. Etre un modèle : Le Conseil de l'Europe lui-même devrait être un modèle de démocratie, de transparence et de responsabilité internes. Il peut prendre un certain nombre de mesures allant dans ce sens. Il devrait, par exemple, adopter les mêmes règles d’accès à l’information (telles qu’elles figurent dans la Convention de 2009 sur l’accès aux documents officiels) que celles qu’il encourage ses Etats membres à appliquer. De même, il doit, dans ses processus décisionnels, prendre en compte les contributions des parlementaires (représentés par l’APCE) et de la société civile : lorsque des inquiétudes légitimes sont exprimées sur les mesures prises ou les normes proposées, elles devraient déclencher des réflexions et des débats complémentaires sur les normes. En faisant preuve d’une plus grande ouverture et en étant prêt à rendre des comptes à un public européen plus vaste, le Conseil de l'Europe contribuera à susciter la volonté politique nécessaire.
7. Etre un forum pour un dialogue transversal permanent, l’échange de bonnes pratiques et l’élaboration d’un programme. Etre un forum pour l’avenir de la démocratie, ce n’est pas simplement organiser des manifestations ; c’est devenir un centre d’excellence pour un échange de vues horizontal, l’élaboration d’indicateurs, la mise en commun de bonnes pratiques et un débat réellement participatif. C’est ainsi que le Conseil de l'Europe peut jouer un rôle moteur s’agissant de trouver les solutions démocratiques voulues aux problèmes du XXI^e siècle.