Conseil de l’Europe
Forum pour l’avenir de la démocratie

Perspectives 2020 : La démocratie en Europe - Principes et enjeux

Séance de travail 1 « Droit et démocratie »

Résumé du Rapporteur et recommandations

de Yuri DHZIBLADZE,
Président du Centre pour le développement de la démocratie
et des Droits de l’homme, Fédération de Russie

Résumé de la première séance sur l’impact du droit et de la jurisprudence européens sur le façonnement de la démocratie

La première séance sur le thème « Droit et démocratie », a porté sur, d’une part, les aspects juridiques de la démocratie et, d’autre part, sur les conséquences pratiques de l’impact de la Convention européenne des droits de l’homme avec une attention particulière à la façon dont les interprétations par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), et leur application aux questions constitutionnelles par la Commission de Venise, façonnent la démocratie et les systèmes juridiques nationaux. Des problèmes systémiques ou structurels difficiles dont la solution demande du temps et des ressources, comme par exemple les conditions de détention, la longueur des procès, la garantie de la liberté d’expression etc. présentent des défis particuliers pour ce qui est de l’impact pratique de la Convention.

Les droits de l’homme et la démocratie sont interdépendants même s’il existe souvent des tensions entre les deux. L’acquis juridique du Conseil de l’Europe considère la démocratie comme le cadre politique indispensable et le meilleur pour la mise en œuvre effective des droits de l’homme par le droit, et comme un régime politique qui vise à élargir les droits et les libertés.

Dans le même temps, la légitimité même de tout régime démocratique s’évalue à sa capacité de garantir la protection des droits de l’homme. L’exemple le plus évident réside dans l’interprétation par la CEDH de la clause de « ce qui est nécessaire dans une société démocratique », contenue dans les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention européenne, stipulant que toutes les restrictions apportées aux droits au respect de la vie privée, et à la liberté de pensée et de religion, d’expression, de réunion et d’association doivent être prescrites par la loi et justifiées comme des mesures nécessaires dans une société démocratique. C’est là une interprétation large des droits dans la mesure où ils ne peuvent être restreints que dans les cas les plus exceptionnels.

La question de savoir si le test de « ce qui est nécessaire dans une société démocratique » devrait être incorporé dans les constitutions des pays membres du Conseil de l’Europe a été posée. Il convient également de s’interroger sur les moyens d’encourager les décideurs nationaux à utiliser ce test lorsqu’ils doivent prendre une décision sur une question concrète, comme d’accorder ou non une autorisation de manifestation, de décider d’enregistrer un parti politique ou de garantir la liberté d’expression tout en protégeant le public des discours de haine dans les médias ou durant une manifestation. Les recommandations et les lignes directrices fondées sur les bonnes pratiques sont-elles suffisantes ou doit-on envisager de nouvelles mesures, y compris des mécanismes légaux ?

La démocratie est considérée comme un cadre non seulement de protection mais également d’expansion des libertés. Plus spécifiquement, la CEDH estime que les libertés d’expression, de réunion et d’association sont inhérentes à la démocratie et elle ne les traite pas comme éléments distincts de la démocratie mais comme indispensables à toute amélioration de la gouvernance démocratique. Avec le droit de participation, ces droits peuvent être décrits comme des « droits démocratiques ».

Les cadres juridiques du Conseil de l’Europe protègent aussi les droits dits pré-démocratiques, que sont le droit à la vie, le droit de ne pas être soumis à la torture, le droit de ne pas être détenu arbitrairement, le droit de ne pas être tenu en esclavage et le droit à un procès équitable. Ce sont des droits inaliénables qui ne peuvent faire l’objet d’aucune négociation politique, à la différence des « droits démocratiques » qui peuvent être limités dans des cas exceptionnels. Ils s’appliquent également aux non citoyens. Cependant, les attentats du 11 septembre ont affecté l’application des droits pré-démocratiques inaliénables, certains gouvernements ayant commencé à les limiter dans leur législation et leurs politiques, au prétexte de lutte contre le terrorisme, souvent d’ailleurs avec le soutien populaire. Le Conseil de l’Europe doit relever le défi de déterminer comment prévenir une réaction populaire d’hostilité à l’encontre de la protection de ces droits – comme le droit à un procès équitable pour les suspects d’actes de terrorisme.

Il est important de souligner que la législation des droits de l’homme du Conseil de l’Europe protège les non-citoyens, les minorités et les groupes marginalisés, et elle est le dernier recours de ceux qui n’ont qu’un accès limité aux institutions nationales. La jurisprudence en matière de non discrimination et le principe d’obligations positives constituent des sauvegardes importantes et permettent à ces groupes de participer aux processus démocratiques nationaux.

Récemment, la montée des sentiments xénophobes et la rhétorique populiste ont mis à mal cette approche et se sont traduites par des restrictions aux droits des minorités et des non-citoyens dans de nombreux pays. Nous devons nous demander comment prévenir cette demande populaire de restrictions des droits des minorités. La protection explicite de ces droits doit-elle être inscrite dans les constitutions nationales ?

Plusieurs panélistes et participants se sont dit profondément préoccupés par l’énormité du fossé entre les droits tels qu’ils existent sur le papier et le défaut de mise en application ou d’exécution correctes de l’obligation de respecter les droits de l’homme au niveau national. De même, ils ont exprimé leur inquiétude quant à la déconnection entre l’élaboration de normes juridiques et d’interprétations plus sophistiquées de la démocratie et la situation catastrophique des institutions et des pratiques démocratiques sur le terrain.

Le rôle négatif de certaines élites politiques dans de nombreux pays membres a été discuté. De nombreux intervenants ont souligné le fait que la prévention systématique de l’exécution des arrêts de la CEDH par ces élites remet en question la légitimité même de la Cour. De plus, certains ont mis en exergue le fait qu’un certain nombre de pays membres avaient des gouvernements illégitimes du fait de l’absence d’élections libres et justes ; la légitimité même du Conseil de l’Europe se trouvait amoindrie du fait que des représentants de ces gouvernements siégeaient dans diverses instances du Conseil. Le problème est exacerbé par le fait qu’à ce jour la Cour a pris le parti de ne pas s’attaquer aux violations des droits électoraux. L’incapacité du Conseil de l’Europe de garantir la mise en œuvre des dispositions de la Convention et des décisions de la CEDH décourage les citoyens qui voient que les décisions du Conseil de l’Europe peuvent être ouvertement ignorées sans que cela porte à conséquence.

Ayant convenu que la question de la mise en œuvre est critique et plus importante que l’élaboration d’un nouveau cadre juridique, quelques recommandations ont été proposées :

- les tribunaux nationaux devraient être dotés de ressources appropriées (financement, organes de nomination indépendants, règles de titularisation et de promotion transparentes) ;
- Le système judicaire doit avoir un financement adéquat pour remplir sa fonction de manière indépendante ;
- le Conseil de l’Europe devrait renforcer ses mécanismes de suivi pour influer sur les États qui ne respectent pas ses obligations.

Le processus politique et l’application des normes juridiques sont étroitement liés. Le Conseil de l’Europe est une organisation politique et le processus visant à rendre un pays plus démocratique est crucial et implique des actions d’éducation et de sensibilisation, ainsi que des évaluations et des pressions par les Etats membres pairs.

Les participants jugent indispensable le maintien de ce type de pression politique (par exemple par l’ACPE et les autres instances du Conseil de l’Europe, y compris le Comité des Ministres) ainsi que l’obtention d’un rôle plus actif de la société civile au sein du Conseil. De plus, la présidence tournante du Comité des Ministres pour chacun des pays membres offre l’occasion de faire pression sur eux afin qu’ils avancent dans la mise en œuvre de leur législation sur les droits démocratiques et les droits de l’homme.

Résumé de la deuxième séance sur « Faudrait-il instituer ‘un droit à la démocratie’ » ?

La deuxième séance sur le thème « Droit et démocratie » a porté sur la notion d’un « droit à la démocratie » qui serait en train d’émerger. Les participants ont examiné le sens, la portée, les mécanismes de suivi et les méthodes de mise en œuvre d’un tel droit.

Il a été convenu que les principes, éléments et constituants fondamentaux de la démocratie sont tous décrits et existent dans l’acquis du Conseil de l’Europe et qu’ils sont exprimés sous forme d’engagements politiques dans les décisions appropriées du Comité des Ministres et de l’ACPE ainsi que dans un grand nombre de documents importants d’autres organisations régionales et internationales.

Si les participants sont aussi convenus qu’il existe déjà un droit universel à la démocratie au niveau conceptuel et philosophique, il n’en doit pas moins être défini et fixé plus concrètement pour que l’on puisse passer de la théorie à la mise en œuvre effective.

Certains éléments de ce droit sont les droits individuels classiques protégés par les tribunaux alors que d’autres se présentent sous forme d’obligations positives des États, de protéger les droits des particuliers vivant en communauté avec d’autres. Dans ce dernier cas, les États doivent démontrer qu’ils prennent des mesures concrètes et avancent vers une mise en œuvre plus complète – comme c’est déjà le cas pour les droits économiques et sociaux au titre de la Charte sociale européenne et dans le cadre du système des Nations unies.

Ce dont il s’agit est un cadre d’obligations positives sur la bonne gouvernance, la transparence, la responsabilisation, la capacité du gouvernement de s’attaquer à la corruption et à l’abus de pouvoir et de créer des mécanismes et l’espace voulu pour la participation publique.

La politique de l’argent pose aussi problème lorsque de petits groupes d’intérêt monopolisant les ressources contrôlent dans les faits le processus politique. Il est important que les États soient en mesure de s’attaquer à ce problème.

La question de savoir s’il faudrait un jour rassembler ces obligations en un tout unique d’engagements politiques en forme de « Déclaration de démocratie », voire en engagements juridiquement contraignants dans une sorte de charte démocratique, reste posée.

De nombreux participants sont d’avis qu’au lieu d’élaborer de nouveaux cadres normatifs, il importe d’encourager une meilleure mise en œuvre de l’acquis actuel du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie.

Afin de responsabiliser les pays membres, il semble indispensable d’établir des normes minimales afin de pouvoir mesurer et évaluer le degré de mise en œuvre de la démocratie. Des normes juridiques « douces », dont les recommandations du Comité des Ministres, les directives sur les bonnes pratiques, les rapports de la Commission de Venise, etc., peuvent contribuer à élaborer des définitions plus concrètes qui permettraient aux pays membres de mettre en application les cadres normatifs existants.

Cependant, puisque la démocratie est une œuvre en cours d’élaboration, avec une grande variété de modèles institutionnels, et pas un produit fini, est-il vraiment approprié, voire même possible, de fixer des jalons de conformité ?

La question de savoir qui suit la mise en œuvre de la démocratie est cruciale, étant donné que bien des obligations démocratiques ne peuvent être protégées par les tribunaux. Est-il possible d’appliquer au Conseil de l’Europe un mécanisme tel que l’Examen Périodique Universel (UPR) du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, mené par des pairs ? Ou bien faut-il envisager des nouveaux mécanismes de suivi, semblables à ceux du Comité européen pour la prévention de la torture, qui visite les pays et présente des rapports sur les conditions constatées ? Beaucoup avancent que les rapports par les pairs ne seraient pas efficaces du fait des sensibilités politiques et qu’il faut élaborer des mécanismes de suivi plus pointus, menés par des experts indépendants. Il a été suggéré que le travail de suivi de l’APCE pourrait être une bonne base de départ. Le Conseil de l’Europe devait aussi encourager la société civile et l’autoriser à fonctionner comme un mécanisme de suivi.

À l’évidence, une fois que ce droit sera défini plus concrètement, il sera possible d’élaborer les mécanismes de suivi appropriés. D’ici là, il est possible d’utiliser des modèles d’actions volontaires et de bonnes pratiques mises en œuvre dans des pays membres.

Les participants sont d’avis que la participation est un élément essentiel de la démocratie et qu’elle est souvent bloquée par ceux qui ont peur de perdre le pouvoir, mais tout le monde devrait être en mesure de participer au processus de prise de décision : la démocratie sans participation n’est pas possible. Ce qui se passe entre les élections est la clé de la réussite de la démocratie. L’idée de Rousseau, d’une « souveraineté du peuple » au lieu d’une « souveraineté de l’État » a été mentionnée à cet égard.

Des progrès encourageants ont été enregistrés sur le terrain, dont l’adoption de la Stratégie du Conseil de l’Europe pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local qui, en fait, pourraient être appliqués à tous les niveaux de gouvernance. Par ailleurs, un nouveau Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales a été adopté et est ouvert à ratification.

La question a été posée de savoir comment il est possible d’encourager une « demande » populaire pour la démocratie dans les pays où les citoyens sont moins mobilisés ou sont cyniques quant à la valeur de la participation. Comme l’a remarqué un des intervenants : « la démocratie ne se consomme pas, il faut y travailler ». L’adhésion au niveau local est indispensable. La démocratie n’est pas seulement une question de liberté, c’est aussi la capacité de définir son propre destin.

Paradoxalement, s’il n’y a jamais eu autant de personnes à vivre dans des régimes démocratiques, il n’y a jamais eu non plus autant de personnes à être déçues par la démocratie. Cette déception et cette frustration semblent concerner la démocratie représentative, lorsqu’il lui manque les mécanismes et l’espace nécessaires pour la participation.

Nous devons mieux expliquer nos idées au public et à la société civile. Le public n’a vraiment pas confiance dans les organisations internationales et européennes. C’est le cas, en particulier, du Conseil de l’Europe et de ses instances. Comment pouvons-nous améliorer la communication sur les instruments du Conseil de l’Europe (recommandations, avis, actions des organes de suivi) pour qu’ils soient mieux connus, plus accessibles et compris afin que les acteurs nationaux pertinents et la société civile puisse mieux les utiliser. Cela pourrait être rendu possible par le biais de lignes directrices, listes de contrôle, points centrés, au lieu de textes longs et incompréhensibles.

Il a été avancé que si nous pouvons et devons avancer sur la voie de l’élaboration, du suivi et du respect du droit à la démocratie au sein de la zone du Conseil de l’Europe, il n’est pas possible d’imposer la situation européenne au reste du monde. Aujourd’hui, il serait trop ambitieux de créer un droit universel à la démocratie ; sans consensus universel, il n’est pas possible de s’accorder sur un droit universel. Nous n’en devons pas moins nous efforcer d’avancer progressivement vers un tel consensus.

Dans ce contexte, comment est-il possible de parvenir à une coopération plus effective entre le Conseil de l’Europe et les autres organisations internationales dans le domaine du développement de la démocratie afin que tous parlent de la même voix et se renforcent mutuellement au lieu de se copier ? Ces organisations doivent cesser d’élaborer de manière isolée leurs propres systèmes d’engagements et d’obligations. De même, comment est-il possible de regagner la confiance des citoyens dans les organisations internationales et européennes et plus spécialement dans le Conseil de l’Europe et ses instances ?

Enfin, comment pouvons-nous construire une démocratie à un niveau transnational par delà les parlements et les gouvernements nationaux et comment pouvons-nous garantir une gouvernance démocratique dans des institutions mondiales ?