Предварительное издание

Лица в поисках убежища и беженцы: общая ответственность Европы

Резолюция 1820 (2011)¹

1. Парламентская ассамблея полагает, что необходимы дополнительные меры для обеспечения справедливого распределения ответственности между европейскими странами в разрешении ситуации с беженцами и лицами в поисках убежища, и что лица, претендующие на международную защиту, должны иметь доступ к справедливой и эффективной системе рассмотрения их ходатайств.

2. Недавние конфликты в Северной Африке вновь поставили этот вопрос на повестку дня. К 10 мая 2011 года новая волна прибывших в Италию достигла 34 460 человек, из которых около 23 тысяч - нелегальные мигранты и 11 тысяч – беженцы, а на Мальту прибыли 1 106 человек (практически все – лица в поисках убежища или беженцы). Несмотря на относительно высокую численность прибывших в Европу, эти цифры необходимо рассматривать в контексте ситуации в сопредельных с Ливией североафриканских странах, куда прибыло порядка 750 тысяч беженцев.

3. Ассамблея отмечает, что поток лиц в поисках убежища, в частности прибывающих из Южного Средиземноморья, не должен стать неразрешимой проблемой для Европы в целом, хотя их скопление в определенных регионах будет представлять гораздо большую проблему для этих стран или их отдельных регионов. В частности, наиболее напряженная ситуация может сложиться на Мальте, ввиду размеров ее территории и численности населения, а также на крохотном островке Лампедуза.

4. Ассамблея считает, что первостепенной обязанностью всех государств-членов Совета Европы является соблюдение ими своих международных правовых и гуманитарных обязательств в соответствии с Конвенцией ООН 1951 года о статусе беженцев.

5. Эффективную защиту лиц в поисках убежища и беженцев во всем мире невозможно обеспечить без разделения странами общей ответственности. Примером может служить требование стран средиземноморского побережья, которых эта проблема коснулась в первую очередь, о более широком распределении ответственности в условиях массового притока лиц в поисках убежища и беженцев на южное побережье Европы.

6. Все государства-члены Совета Европы должны принять полноценное участие в реализации программ Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) по расселению беженцев, а также согласиться с тем, что в связи с неравномерной географической локализацией беженцев чрезвычайно важно справедливо распределять ответственность при их расселении.

7. Чтобы способствовать справедливому распределению ответственности, членам национальных парламентов необходимо иметь больше информации с тем, чтобы они могли оказывать давление на правительства и требовать от них выполнения своего морального долга. Так, в 2010 году в европейских странах было размещено только 5 824 беженца в сравнении с 54 077 беженцами, расселенными в Соединенных Штатах и 6 732 - в Канаде.

8. Чрезвычайно важно проводить различие между интересами беженцев и лиц в поисках убежища и интересами экономических мигрантов.

9. Проницаемость внешних границ создает благоприятные условия для вымогательств и международной контрабанды людей. В этой связи государствам-членам необходимо принять более эффективные меры по обеспечению неприкосновенности своих государственных границ.

10. Для предотвращения использования открытого моря для грязного бизнеса, связанного с незаконной переправкой людей, государствам-членам стоит рассмотреть возможность направления туда кораблей береговой охраны. Эти корабли должны иметь соответствующее оснащение, позволяющее им идентифицировать людей, потенциально нуждающихся в международной защите, подобно тому, как это эффективно делается береговой охраной США.

11. Ассамблея отмечает, что между 27 государствами-членами Европейского союза ведутся оживленные споры о том, какая роль должна быть отведена каждому из них в рамках распределения общей ответственности. Регламент "Дублин II", разработанный в целях исключения подачи ходатайств о предоставлении убежища в наиболее "удобных" юрисдикциях или в нескольких государствах одновременно, утратил свою эффективность из-за неспособности ряда стран, в частности Греции, выполнять свои обязательства по созданию справедливой и эффективной системы рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища. При этом невозможно смириться с тем, что ситуация в Греции, особенно в ее центрах содержания под стражей, по-прежнему не соответствует международным стандартам. Выполнение Грецией ее международных обязательств по защите беженцев и лиц в поисках убежища должно было быть поставлено Европейским союзом в качестве одного из условий предоставления финансовой помощи этой стране.

12. По мнению Ассамблеи, поскольку сложившуюся ситуацию и существующее положение нельзя считать удовлетворительными, действовать необходимо, главным образом, по трем причинам. Во-первых, ряд стран не справляется с возникшей ситуацией и существует реальная опасность того, что продолжающееся прибытие людей приведет к возникновению еще большей напряженности и новых проблем. Во-вторых, оказалось, что Дублинская система несправедлива и требует реформирования. Это подтверждает самое последнее обвинительное решение, вынесенное Европейским судом по правам человека в начале этого года (дело "М.С.С. против Бельгии и Греции"). А в-третьих, вопрос распределения ответственности начинает создавать сопутствующие проблемы, вызывая дополнительные трения между государствами-членами Европейского союза, затрагивающие прежде всего страны, входящие в Шенгенскую зону. Действия ряда стран по выдаче нелегальным мигрантам документов, позволяющих им свободно перемещаться в пределах Шенгенской зоны, создали напряженность, которая уже вышла на уровень межправительственной дискуссии в рамках Европейского союза. Эти проблемы требуют решения.

13. С точки зрения Совета Европы представляется важным, чтобы страны, входящие в Европейский союз, не рассматривались как обладающие особым статусом. Одни и те же принципы должны применяться в отношении всех 47 стран. Поэтому Ассамблея считает, что ей нецелесообразно давать какие-либо определенные советы о том, какие шаги Европейский союз должен предпринять по каждой из своих текущих проблем, касающихся функционирования Шенгена, Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов Европейского союза (Frontex) и стремления выработать общую политику Европейского союза по вопросам иммиграции и предоставления убежища, за исключением вопросов соблюдения прав человека.

14. При этом Европейский союз обладает финансовыми и материальными ресурсами, к которым должен быть открыт более широкий доступ государствам-членам Совета Европы. Например, агентство Frontex имеет доступ к средствам спутниковой разведки, позволяющим распознавать заполненные мигрантами суда, отплывающие от берегов северной Африки, с тем чтобы осуществлять их согласованный перехват. Европейский союз располагает также возможностями развития двухстороннего и многостороннего взаимодействия, что помогло бы снизить нагрузку на конкретные участки проникновения, такие как пограничная зона между Турцией и Грецией.

15. Для решения проблемы распределения ответственности в Европе с учетом обязательств, существующих на данный момент, а также перспектив дальнейшего развития событий, Ассамблея призывает все государства-члены:

15.1. содействовать реформированию Дублинской системы для достижения, когда это необходимо, большей гибкости в применении принципа рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища в стране первоначального въезда;

15.2. оказывать прямое содействие нуждающимся в помощи странам, в частности, тем, которые в настоящий момент принимают у себя массовые смешанные миграционные потоки в южном Средиземноморье, в том числе путем:

15.2.1. оказания содействия в осуществлении пограничного контроля, перехвате судов и проведении спасательных операций;

15.2.2. оказания содействия в приеме прибывающих, включая оказание помощи в создании инфраструктуры и обеспечении ее функционирования;

15.2.3. оказания содействия в выявлении лиц, возможно нуждающихся в международной защите;

15.2.4. оказания помощи в процессе принятия решений о предоставлении убежища и обеспечении справедливой и эффективной процедуры рассмотрения ходатайств;

15.2.5. облегчения возвращения (как нелегальных мигрантов, так и лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, включая лиц, находящихся под стражей и желающих вернуться в свои страны происхождения);

15.2.6. принятия в качестве приоритетной задачи переселение лиц в поисках убежища из стран, испытывающих трудности, в другие европейские страны как до, так и после рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища, а также переселение из неевропейских стран в тесном сотрудничестве с УВКБ ООН;

15.2.7. принятия мер по устранению первопричин притока лиц в поисках убежища, беженцев и нелегальных мигрантов;

15.2.8. развития сотрудничества между принимающими странами и странами, через которые транзитом проходят беженцы и лица в поисках убежища, после того, как они покинули свои страны;

15.2.9. оперативного предложения помощи странам, принимающим гражданских лиц, спасающихся от преследования и военных действий в соседних странах, как в случае Турции.

15.3. шире использовать практику перехвата судов в море по данным разведки в интересах согласованной борьбы с незаконной переправкой людей.

16. Ассамблея признает, что дальнейшее эффективное распределение ответственности невозможно, если страны, которые в настоящее время первыми встречают поток лиц в поисках убежища, не будут стремиться:

16.1. гарантировать доступ на свою территорию любому лицу, которому может потребоваться международная защита;

16.2. обеспечивать необходимые условия приема в соответствии с требованиями соответствующих правозащитных и гуманитарных стандартов;

16.3. обеспечивать быстрое и справедливое рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, гарантируя качество и последовательность в принятии решений;

16.4. обеспечивать неприкосновенность своих границ и контроль за потоками нелегальных мигрантов;

17. Признавая особую ответственность, ресурсы и мандат Европейского союза в данном вопросе, Ассамблея призывает Европейский союз:

17.1. как можно скорее внести необходимые изменения в Дублинскую систему, в частности, в свете решения по делу "М.С.С. против Бельгии и Греции", чтобы обеспечить справедливое обращение и предоставить соответствующие гарантии лицам в поисках убежища и лицам, пользующимся международной защитой, а также оказывать помощь отдельным государствам-членам, где может сложиться очень напряженная ситуация в связи с ложащейся на них нагрузкой;

17.2. гарантировать наличие легко мобилизуемых финансовых ресурсов, которые могут гибко применяться для быстрого реагирования на возникновение непредвиденных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций, и изучить возможности финансирования инфраструктуры, в частности, для обеспечения адекватных условий приема;

17.3. обеспечить наличие в отношении каждого государства-члена точных и согласующихся друг с другом статистических данных, касающихся ходатайств о международной защите, предоставлении статуса беженца или убежища, сведений о выявлении и возвращении нелегальных мигрантов и о достоверной оценке численности нелегальных мигрантов в Европейском союзе;

17.4. как можно скорее придти к согласию относительно предложения Европейской комиссии об учреждении совместной программы Европейского союза по переселению, которая будет реализовываться в тесном сотрудничестве с УВКБ ООН;

17.5. при пересмотре положения об агентстве Frontex предусмотреть включение в него гарантий безусловного соблюдения прав человека;

17.6. обратить особое внимание на вызывающее тревогу увеличение оборота в Европе поддельных проездных документов, прогнозы Frontex о росте нелегальной миграции и озабоченность Европола угрозой безопасности, связанной с этими явлениями.

18. В заключение Ассамблея дает высокую оценку деятельности УВКБ ООН, поздравляет организацию с ее 60-летием и призывает всех членов Совета Европы отметить эту годовщину, приняв на себя более высокие обязательства по переселению беженцев и по решению проблемы лиц в поисках убежища в Европе.