Предварительное издание

Перехват и спасение на море лиц в поисках убежища, беженцев и нелегальных мигрантов

Резолюция 1821 (2011)¹

1. Контроль за южными рубежами Европы стал первоочередной заботой региона. Европейский континент столкнулся с относительно масштабным наплывом мигрантов, которые прибывают на судах из Африки, попадая в Европу преимущественно через Италию, Мальту, Испанию, Грецию и Кипр.

2. Мигранты, беженцы, лица в поисках убежища и другие люди с риском для жизни добираются до южного побережья Европы главным образом на судах, не приспособленных для плавания в открытом море. Такие путешествия, всегда предпринимаемые нелегально, в большинстве своем на судах без флага, с риском попасть в руки преступных сетей, занимающихся незаконным ввозом мигрантов и торговлей людьми, отражают отчаяние пассажиров, не имеющих законных, и, главное, безопасных способов достичь Европы.

3. Хотя в последние годы численность прибывающих морем резко снизилась в результате изменения миграционных маршрутов (в частности в пользу сухопутной границы между Турцией и Грецией), Парламентская ассамблея, напоминая, в числе прочего о резолюции 1637 (2008) ""Люди в лодках" у берегов Европы: смешанные миграционные потоки прибывают в Южную Европу морским путем", еще раз выражает глубокую озабоченность по поводу мер, принимаемых для того, чтобы справиться с прибывающими морем смешанными миграционными потоками. Многие из людей с судов, терпящих бедствие в море, были спасены, а многие, пытавшиеся достичь берегов Европы, были выдворены из территориальных вод, однако длинный список инцидентов со смертельным исходом, – сколь трагических, столь и предсказуемых, – растет практически с каждым днем.

4. Кроме того, недавняя волна мигрантов, прибывших в Италию и на Мальту в результате волнений в Северной Африке, подтверждает, что Европа должна быть всегда готова к возможному массовому прибытию на ее южное побережье нелегальных мигрантов, лиц в поисках убежища и беженцев.

5. Ассамблея отмечает, что меры, принимаемые для того, чтобы справиться с потоками мигрантов, прибывающих морским путем, в свою очередь ведут к появлению множества проблем, пять из которых вызывают наибольшую озабоченность:

5.1. Несмотря на существование ряда соответствующих международно-правовых документов, надлежащим образом устанавливающих права и обязанности государств и лиц, применимые в данной сфере, толкуются эти документы, судя по всему, по-разному. Ряд государств не согласен с характером и объемом их ответственности в определенных ситуациях, другие государства ставят под сомнение применимость в открытом море принципа невыдворения;

5.2. Хотя абсолютным приоритетом в случае перехвата в открытом море является незамедлительная высадка спасенных пассажиров в "безопасном месте", само понятие "безопасное место" не находит однозначного толкования у всех государств-членов. Однако абсолютно очевидно, что понятие "безопасное место" не должно сводиться только к предоставлению людям физической защиты, в обязательном порядке включая в себя уважение их основных прав;

5.3. Разногласия такого рода напрямую подвергают опасности жизни людей, нуждающихся в спасении, в частности, из-за задержки или срыва поисково-спасательных операций и, возможно, даже заставляют моряков отказывать в помощи людям, терпящим бедствие на море. Кроме того, они могут привести к нарушению принципа невыдворения в отношении ряда лиц, в том числе тех, кто нуждается в международной защите;

5.4. Хотя Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов Европейского союза (Frontex) играет все более важную роль в перехвате судов в море, при проведении совместных операций, координируемых Агентством, не обеспечиваются достаточные гарантии соблюдения прав человека и выполнение обязательств в соответствии с международным правом и законодательством Европейского союза;

5.5. В заключение следует отметить, что прибытие морем этих людей ложится несоразмерно тяжелым бременем на государства, расположенные на южных границах Европейского союза. Цель более справедливого распределения ответственности и проявления большей солидарности в сфере миграции между европейскими государствами еще далека от своего достижения.

6. Ситуация существенно осложняется тем фактом, что такие потоки мигрантов носят смешанный характер, вследствие чего возникает потребность в более специализированном и индивидуализированном подходе к выбору вида защиты в зависимости от статуса каждого из спасенных лиц. Для принятия адекватных и соответствующих принятым международным стандартам мер в отношении лиц, прибывающих морем, государствам необходимо учитывать этот аспект в практике и политике управления миграционными потоками.
7. Ассамблея напоминает государствам-членам об их обязательствах по международно-правовым актам, в том числе Европейской конвенции о правах человека, Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года и Женевской конвенции 1951 года о статусе беженцев, и особенно о принципе невыдворения и праве на поиск убежища. Ассамблея также напоминает об обязательствах стран-участниц Международной конвенции 1974 года по охране человеческой жизни на море и Международной конвенции 1979 года по поиску и спасению на море.

8. И, наконец, что самое главное, Ассамблея напоминает государствам-членам об их моральных и юридических обязательствах незамедлительно принимать меры по спасению людей, терпящих бедствие на море, и настойчиво напоминает о разъяснении Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) о том, что принцип невыдворения в равной мере действует и в открытом море. Открытое море не является зоной, где государства освобождаются от своих юридических обязательств, в том числе вытекающих из международного права в области прав человека и беженского права.

9. Исходя из вышеизложенного Ассамблея призывает государства-члены при проведении ими операций по контролю за морскими рубежами, независимо от того, проводятся они в целях предотвращения незаконной переправки людей и торговли ими или в связи с осуществлением мер по защите своих границ, в пределах своей юрисдикции де-юре или де-факто:

9.1. без исключений и промедлений выполнять свои обязательства по спасению людей, терпящих бедствие на море;

9.2. принимать все меры к тому, чтобы в политике и практике защиты границ, включая меры по перехвату, учитывался смешанный характер потоков людей, стремящихся пересечь морские границы;

9.3. гарантировать всем перехваченным лицам гуманное обращение и систематическое соблюдение их прав человека, включая соблюдение принципа невыдворения независимо от того, осуществлялись меры по перехвату в их собственных территориальных водах, в водах другого государства на основании специальных двусторонних соглашений, или в открытом море;

9.4. воздерживаться от любых действий, которые могут быть прямо или косвенно равнозначны выдворению, в том числе в открытом море, в соответствии с разъяснением УВКБ ООН об экстерриториальном применении этого принципа, а также с соответствующими решениями Европейского суда по правам человека;

9.5. рассматривать в качестве приоритетной задачи незамедлительную высадку спасенных лиц в "безопасном месте", причем под "безопасным местом" подразумевается то место, где имеется возможность удовлетворять первоочередные потребности этих лиц, и где бы никоим образом не нарушались их основные права, поскольку понятие "безопасность" означает не только обеспечение защиты от физической опасности, но также включает в себя аспект соблюдения основных прав человека в предложенном месте высадки;

9.6. гарантировать перехваченным лицам, нуждающимся в международной защите, доступ к справедливой и эффективной процедуре рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища;

9.7. гарантировать перехваченным лицам, ставшим жертвами торговли людьми или лицам, могущим стать ее жертвами, доступ к защите и помощи, в том числе к процедуре предоставления убежища;

9.8. принимать все меры к тому, чтобы помещение под стражу перехваченных лиц, – помимо несовершеннолетних и лиц, относящихся к уязвимым категориям, – независимо от их статуса, производилось с санкции судебных органов и только при необходимости на предписанных законом основаниях и при отсутствии другой приемлемой альтернативы, и чтобы такое помещение под стражу отвечало минимальным стандартам и принципам, указанным в резолюции Ассамблеи 1707 (2010) "Содержание под стражей лиц в поисках убежища и нелегальных мигрантов в Европе";

9.9. приостановить действие любых двусторонних соглашений, которые могли быть заключены с третьими странами, если в них не предусмотрены должные гарантии соблюдения прав человека перехваченных лиц, в частности, право на доступ к процедуре предоставления убежища, а также если они фактически предусматривают нарушение принципа невыдворения, и заключить новые двусторонние соглашения, в которых специально будут включены такие гарантии соблюдения прав человека и меры по их регулярному и эффективному мониторингу;

9.10. подписать и ратифицировать, если это еще не сделано, вышеупомянутые международно-правовые документы и принимать во внимание положения Руководства Международной морской организации (ИМО) по обращению с лицами, спасенными на море;

9.11. подписать и ратифицировать, если это еще не сделано, Конвенцию Совета Европы о противодействии торговле людьми (СДСЕ № 197) и так называемые "Палермские протоколы" к Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (2000 г.);

9.12. принимать все меры к тому, чтобы при проведении операций по контролю морских границ и осуществлении мер по охране границ, не нарушались оговоренные международным законодательством специальные меры защиты лиц, принадлежащих к уязвимым категориям, таким, как беженцы, лица без гражданства, женщины и дети без сопровождения взрослых, мигранты, жертвы торговли людьми или лица, подвергающиеся опасности стать ее жертвами, а также жертвы пыток и раненые.

10. Ассамблея озабочена недостаточной ясностью соответствующих обязательств Европейского союза и агентства Frontex и отсутствием достаточных гарантий соблюдения основных прав и международных стандартов в рамках проведения совместных операций, координируемых данным агентством. Хотя Ассамблея одобряет предложения, представленные Европейской комиссией по изменению порядка управления этим агентством в целях усиления гарантий полного соблюдения основных прав, она считает их недостаточными и считает целесообразным наделить Европейский парламент функцией демократического контроля за деятельностью агентства, в частности в вопросах, касающихся соблюдения основных прав человека.

11. Ассамблея также считает чрезвычайно важным предпринять усилия по устранению первопричин, заставляющих отчаявшихся людей рисковать жизнью, садясь на суда, направляющиеся в Европу. Ассамблея призывает все государства-члены активизировать усилия по поддержанию мира, верховенства права и благополучия в странах происхождения потенциальных иммигрантов и лиц в поисках убежища.

12. В заключение, в связи с серьезными вызовами, с которыми столкнулись прибрежные государства вследствие незаконного прибытия морским путем смешанных потоков людей, Ассамблея обращается с призывом к международному сообществу, в частности к ИМО, УВКБ ООН, Международной организации по миграции (МОМ), Совету Европы и Европейскому союзу (включая агентство Frontex и Европейское бюро по вопросам убежища):

12.1. в духе солидарности и разделения ответственности оказывать любую помощь, в которой нуждаются эти государства;

12.2. предпринять под эгидой ИМО согласованные усилия, с тем чтобы обеспечить последовательный согласованный подход к международному морскому праву, в том числе путем согласования определения и содержания основных терминов и норм;

12.3. учредить межведомственную группу по изучению и устранению основных проблем в области морского перехвата, включая пять проблем, перечисленных в данной резолюции, установлению четких политических приоритетов, выработке рекомендаций для государств и других структур, а также мониторингу и оценке применения мер по перехвату в море. В группу должны войти представители ИМО, УВКБ ООН, МОМ, Совета Европы, агентства Frontex и Европейского бюро по вопросам убежища.