Предварительное издание

Осуществление Ассамблеей процедуры мониторинга
(июнь 2010 г. – май 2011 г.)

Резолюция 1827 (2011)¹

1. Парламентская ассамблея принимает к сведению деятельность Комиссии по соблюдению обязательств государствами-членами Совета Европы (Комиссия по мониторингу) по оказанию десяти странам, где в настоящее время осуществляется процедура мониторинга (Азербайджан, Албания, Армения, Босния и Герцеговина, Грузия, Республика Молдова, Российская Федерация, Сербия, Украина и Черногория), и четырем странам, с которыми начат постмониторинговый диалог (Болгария, Монако, бывшая югославская Республика Македония и Турция), помощи в их усилиях по полному соблюдению прав человека, принципов демократии и верховенства права.

2. За отчетный период (июнь 2010 г. – май 2011 г.) Комиссия по мониторингу подготовила полный мониторинговый доклад по Грузии и проанализировала функционирование демократических институтов в Азербайджане и Украине. Докладчики Комиссии посетили Азербайджан, Армению, Грузию, Республику Молдова, Монако, Российскую Федерацию, Сербию, Турцию, Украину и Черногорию и представили на ее рассмотрение информационные записки о результатах своих посещений.

3. Кроме того, в соответствии с практикой, установленной с 2006 года, Комиссия подготовила периодический доклад по третьей (и заключительной) группе из 11 государств-членов Совета Европы из числа стран, в которых в настоящее время не проводится процедура мониторинга в строгом смысле слова или которые не участвуют в постмониторинговом диалоге, на основании данных, полученных через другие мониторинговые механизмы Совета Европы, завершив таким образом оба цикла по подготовке докладов по каждой стране в этой категории.

4. Ассамблея удовлетворена тем, как Комиссия решила продолжать свою работу по вопросу о последствиях войны между Грузией и Россией. Кроме того, она принимает к сведению работу, проведенную Комиссией в ответ на запрос Бюро Ассамблеи о письменном заключении на предложение о разработке резолюции "Серьезные недостатки в области верховенства права и прав человека в Венгрии".

5. За отчетный период Комиссия участвовала в проведении ряда изменений процедурного характера, касающихся срока полномочий содокладчиков по мониторингу, а также состава групп содокладчиков в свете принятия резолюций 1699 (2009) и 1710 (2010). В частности, она провела значительное обновление состава докладчиков, в результате чего, среди прочего, повысилась доля участия женщин (примерно на 30 процентов). Хотя это можно рассматривать только в качестве первого шага, следует, тем не менее, дать высокую оценку усилиям Комиссии по соблюдению исповедуемых Ассамблеей принципов гендерного равенства. Это может послужить хорошим примером для других парламентских органов, как в Ассамблее, так и в тех национальных парламентах, где низок уровень представительства женщин.

6. Более того, в связи с предстоящим 15-летним юбилеем Комиссии и в контексте идущей в настоящее время дискуссии о реформе деятельности Ассамблеи Комиссия инициировала обсуждение возможных путей повышения эффективности мониторинговой процедуры и обеспечения более точного выполнения всеми государствами-членами своих уставных обязательств.

7. Ассамблея озабочена тем, что систематически не соблюдаются двухлетние сроки в отношении представления доклада по каждой стране, где проводится процедура мониторинга. В одном случае, в частности в случае Российской Федерации, прошло уже шесть лет с момента обсуждения последнего доклада в Ассамблее.

8. Кроме того, в ряде стран почти постоянные политические кризисы осложняют адекватную оценку достигнутых результатов: в ряде случаев пришлось заменить общие доклады о мониторинге на доклады о функционировании демократических институтов, формат которых позволяет Ассамблее оперативно реагировать на политические события, вызывающие озабоченность.

9. Свободные и справедливые выборы являются непременным условием существования демократии. К сожалению, в ряде стран, в отношении которых осуществляется процедура мониторинга, по-прежнему наблюдаются серьезные недостатки в избирательном процессе. В некоторых странах правовая база по-прежнему не полностью соответствует стандартам Совета Европы, а из-за недостаточного политического плюрализма, нечестных избирательных кампаний, нарушений права на свободу выражения мнений и свободу собраний, недостатков при регистрации кандидатов или в ходе голосования не всегда удается обеспечить условия широкого политического представительства.

10. В Армении, Грузии и Черногории проходит реформа избирательной системы. В Боснии и Герцеговине требуется безотлагательно снять применяемые по этническому признаку ограничения на право выставлять свою кандидатуру на выборах. Властям Албании Ассамблея предложила улучшить нормативно-правовую базу и расширить возможности избирательных органов в ряде вопросов. Азербайджан не принял никаких мер по вопросам, вызвавшим озабоченность Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) в отношении Избирательного кодекса. Недавние парламентские выборы, состоявшиеся в ноябре 2010 года, показали, что по-прежнему отсутствует ряд условий, необходимых для действительно конкурентных выборов. В Российской Федерации в 2009-2010 г.г. был принят ряд поправок в законодательство о выборах. Однако предметом озабоченности по-прежнему остается узкий политический плюрализм и ограничительная политическая среда, при этом остается нерешенным ряд проблем, таких как ограничения на регистрацию политических партий и высокий порог для прохождения в парламент. В Украине нестыковки в нормативно-правовой базе проведения выборов, а также манипулирование нормативно-правовой базой всеми кандидатами, безусловно, свидетельствуют о необходимости принятия единого избирательного кодекса, разработать который неоднократно рекомендовала Ассамблея. В бывшей югославской Республике Македония в апреле 2011 года в избирательный кодекс были внесены поправки: из-за бойкота всеми оппозиционными партиями голосования по поправкам это произошло всего за два месяца до выборов, намеченных на июнь 2011 года. Требует дальнейшего улучшения избирательное законодательство Республики Молдова, в частности, в отношении обеспечения возможности участия в избирательном процессе гражданам Республики Молдова, проживающим за рубежом и создания электронной системы регистрации избирателей.

11. Непосредственным результатом несовершенства избирательного процесса является слабая представленность или даже отсутствие какой-либо реальной оппозиции в парламенте и, как следствие, - отсутствие парламентского диалога с оппозицией. К сожалению, в ряде стран, в отношении которых осуществляется процедура мониторинга, парламенты монополизированы ограниченным числом политических сил. Более того, отсутствие парламентской оппозиции часто сопровождается условиями, ограничивающими деятельность внепарламентской оппозиции, в том числе нарушением основных свобод, таких как свобода собраний, свобода выражения мнений или свобода прессы.

12. В Азербайджане, Армении и Российской Федерации некоторые значительные силы оппозиции все еще остаются вне парламентских рамок, и не было начато политического диалога с внепарламентской оппозицией. В Грузии власти предприняли усилия по установлению диалога между правительством и значительной частью оппозиции. В Албании неспособность правящей партии и оппозиции к сотрудничеству после парламентских выборов июня 2009 года привела к продолжающемуся кризису и трагическим событиям января 2011 года. В Боснии и Герцеговине неспособность основных политических партий прийти к консенсусу вызвала серьезный политический кризис, когда после прошедших в октябре 2010 года выборов до сих пор так и не образовано общегосударственное правительство. В Республике Молдова отсутствие консенсуса между оппозицией и коалицией привело к институциональному тупику в вопросе избрания парламентом президента страны.

13. С другой стороны, злоупотребление оппозиционными партиями стратегиями бойкота, как например, в Албании, или отказ от участия в выборах отнюдь не способствует процессам демократизации.

14. Неспособность некоторых парламентов служить площадкой для политического диалога напрямую связана с другой проблемой, вызывающей озабоченность в отношении ряда стран, находящихся под процедурой мониторинга, а именно – конституционными проблемами, которые зачастую являются причиной и следствием отсутствия репрезентативных выборных органов. Основными симптомами этих проблем являются слабость парламентов по отношению к исполнительной власти, отсутствие независимости судебной власти и, в более широком смысле, отсутствие действенной системы сдержек и противовесов.

15. Азербайджан, Армения, Республика Молдова, Российская Федерация, Сербия, Украина и Черногория по-прежнему нуждаются в парламентском контроле за деятельностью исполнительной власти и укреплении возможностей парламентов.

16. В отношении соблюдения странами, которые, в строгом смысле слова, не подвергаются процедуре мониторинга, своих уставных обязательств Ассамблея ссылается на данные соответствующих (отдельных) мониторинговых механизмов Совета Европы. К сожалению, несмотря на многочисленные призывы в конце второго цикла периодических докладов странами этой группы так и не подписан или не ратифицирован ряд важных договоров. В результате они не являются объектами мониторинга в ряде ключевых сфер.

17. Кроме того, применение в некоторых странах этой группы мониторинговых механизмов ключевых конвенций дало повод для ряда конкретных озабоченностей. Например, в Греции, Италии, Польше и Румынии возникли вызывающие беспокойство задержки в эффективном исполнении решений Европейского суда по правам человека. В ряде случаев они свидетельствуют о значительных структурных проблемах, которые приводят к повторным нарушениям Европейской конвенции о правах человека.

18. Учитывая вышеизложенное Ассамблея настоятельно призывает:

18.1. в отношении выборов и политического плюрализма:

18.1.1. парламент Албании улучшить нормативно-правовую базу избирательного процесса и укрепить потенциал избирательных администраций по таким направлениям, как регистрация избирателей, регулирование освещения кампаний средствами массовой информации и финансирования кампаний, нормы транспарентности относительно владельцев СМИ, состав избирательных комиссий и списки кандидатов;

18.1.2. парламент Армении продолжить процесс, направленный на осуществление к моменту выборов в мае 2012 года комплексной избирательной реформы с целью обеспечения справедливых и равных условий для всех кандидатов, включая процедуры подачи и рассмотрения апелляций и жалоб;

18.1.3. парламент Азербайджана пересмотреть Избирательный кодекс, в который в 2010 году были внесены изменения, с целью принятия мер по оставшимся невыполненными рекомендациям Венецианской комиссии и Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ), касающимся, в частности, состава избирательных комиссий, выдвижения кандидатов и процесса подачи и рассмотрения жалоб и апелляций;

18.1.4. парламент Боснии и Герцеговины пересмотреть Конституцию и избирательное законодательство с целью устранения ограничений по этническому признаку в отношении права на выставление своей кандидатуры на выборах с тем, чтобы привести их в соответствие со стандартами Европейской конвенции о правах человека;

18.1.5. парламент Грузии продолжить усилия по введению к моменту проведения следующих парламентских выборов нового избирательного кодекса на основе консенсуса между различными политическими силами;

18.1.6. парламент Республики Молдова доработать избирательное законодательство в том, что касается обеспечения возможности участия в избирательном процессе гражданам Республики Молдова, проживающим за рубежом, а также разработки и внедрения электронной системы регистрации избирателей;

18.1.7. парламент Черногории продолжить работу по приведению законодательства, регулирующего парламентские выборы, в соответствие с новой Конституцией;

18.1.8. парламент Российской Федерации принять меры по остающимся нерешенными проблемам в том, что касается избирательного законодательства, включая устранение положений, ограничивающих возможности регистрации партий и кандидатов, а также еще более снизить порог для вхождения в парламент;

18.1.9. парламент Украины незамедлительно принять единый избирательный кодекс в соответствии с политическими обязательствами, принятыми властями, а Президента – ввести его в действие;

18.2. в отношении парламентского сотрудничества с оппозицией:

18.2.1. главную оппозиционную партию в Албании (Социалистическая партия) прекратить бойкот деятельности парламента и начать конструктивный политический диалог с другими политическими силами;

18.2.2. власти Армении и Грузии и оппозиционные силы этих стран продолжать политический диалог;

18.2.3. власти Азербайджана и Российской Федерации установить полноценный политический диалог с оппозицией, в том числе с внепарламентской оппозицией;

18.2.4. политические силы Боснии и Герцеговины и Молдовы вступить в конструктивный диалог с целью преодоления политического и институционального кризиса в обеих странах;

18.3. в отношении конституционной системы:
18.3.1. парламенты Азербайджана, Российской Федерации и Украины внести изменения в свой основной закон с целью усиления парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти;

18.3.2. парламенты Армении и Грузии продолжать усилия, направленные на изменение конституции;

18.3.3. напоминая об особой ответственности международного сообщества и, в частности, Высокого представителя, парламент Боснии и Герцеговины продолжать усилия по изменению конституции;

18.3.4. напоминая о заключениях Венецианской комиссии, парламент Республики Молдова продолжать усилия по разблокированию институционального кризиса, связанного с неизбранием Президента Республики, и избегать повторного проведения досрочных выборов;

18.4. в отношении возможностей парламентов:

18.4.1. парламенты Республики Молдова, Сербии и Черногории повысить свое ресурсное обеспечение и укрепить свой административно-организационный потенциал;

18.5. в отношении соблюдения обязательств государствами, которые, в строгом смысле слова, не подвергаются процедуре мониторинга:

18.5.1. Андорру, Бельгию, Грецию, Ирландию, Латвию, Литву, Португалию, Сан-Марино и Эстонию подписать и ратифицировать, а Исландию, Италию, Мальту и Францию ратифицировать Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств (СЕД № 148);

18.5.2. Андорру и Францию подписать и ратифицировать, а Бельгию, Грецию, Исландию и Люксембург ратифицировать Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств (СЕД № 157);

18.5.3. Лихтенштейн и Чешскую Республику подписать и ратифицировать, а Венгрию, Германию, Грецию, Ирландию, Исландию, Литву, Финляндию, Швейцарию и Эстонию ратифицировать Конвенцию о противодействии торговле людьми (СДСЕ № 197);

18.5.4. Данию, Литву, Мальту, Польшу, Соединенное Королевство, Францию, Швейцарию и Швецию подписать и ратифицировать, а Австрию, Бельгию, Венгрию, Германию, Грецию, Ирландию, Исландию, Италию, Латвию, Лихтенштейн, Норвегию, Португалию, Словацкую Республику, Словению и Чешскую Республику ратифицировать Протокол № 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (СЕД № 177);

18.5.5. Швейцарию ратифицировать Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (СЕД № 9), добавляющий к основным правам, защищаемым Конвенцией, право на беспрепятственное пользование имуществом, право на образование и право на свободные выборы путем тайного голосования;

18.5.6. Лихтенштейн и Швейцарию подписать и ратифицировать, а Австрию, Данию, Германию, Грецию, Исландию, Испанию, Латвию, Люксембург, Польшу, Сан-Марино, Соединенное Королевство и Чешскую Республику ратифицировать пересмотренную Европейскую социальную хартию (СЕД № 163);

18.5.7. Андорру, Германию, Исландию, Испанию, Латвию, Литву, Лихтенштейн, Люксембург, Мальту, Польшу, Румынию, Сан-Марино, Соединенное Королевство, Швейцарию и Эстонию подписать и ратифицировать, а Австрию, Венгрию, Данию, Словацкую Республику, Словению и Чешскую Республику ратифицировать Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, предусматривающий систему коллективных жалоб (СЕД № 158);

18.5.8. Лихтенштейн, Португалию, Сан-Марино и Швейцарию подписать и ратифицировать, а Андорру, Германию, Данию, Ирландию, Исландию, Италию и Люксембург ратифицировать Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (СЕД № 174);

18.5.9. Австрию, Германию, Италию, Лихтенштейн и Сан-Марино ратифицировать Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (СЕД № 173);

18.5.10. Андорру, Данию, Германию, Ирландию, Литву, Лихтенштейн, Норвегию, Чешскую Республику, Швейцарию и Эстонию подписать и ратифицировать, а Австрию, Италию, Исландию, Финляндию, Францию и Швецию ратифицировать Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма (СДСЕ № 198);

18.5.11. национальные парламенты Румынии, Греции, Италии и Польши продвигать процесс исполнения решений Европейского суда по правам человека и инициировать изменения в законодательстве с целью устранения структурных проблем, приводящих к повторению нарушений Европейской конвенции о правах человека;

18.5.12. национальные парламенты всех государств-членов, не подлежащих, в строгом смысле этого слова, процедуре мониторинга, использовать периодические доклады в качестве основы для дискуссии о состоянии выполнения их странами своих обязательств как членов Совета Европы и продвижения процесса выполнения рекомендаций, вынесенных специальными мониторинговыми органами Совета Европы.

19. Ассамблея подчеркивает то значение, которое она придает полной независимости докладчиков по мониторингу соблюдения обязательств в выполнении ими своих функций и призывает власти всех заинтересованных стран отказаться от какого-либо давления, имеющего целью повлиять на выводы докладчиков.

20. Ассамблея напоминает о своей приверженности принципу гендерного равенства как одного из непременных условий развития демократии и призывает докладчиков шире учитывать этот аспект в странах, в отношении которых осуществляется процедура мониторинга.

21. Ассамблея дает высокую оценку важной работе, проводимой мониторинговыми механизмами Совета Европы, и достижениям, накопленным ими за все годы.

22. Ассамблея постановляет приступить к более общему анализу путей повышения эффективности и действенности мониторинговых процедур Ассамблеи в отношении всех государств-членов Совета Европы.