Предварительное издание

О последствиях Лиссабонского договора для Совета Европы

Резолюция 1836 (2011)¹

1. Парламентская ассамблея приветствует то, что со вступлением в силу Лиссабонского договора 1 декабря 2009 года ценности, лежащие в основе Совета Европы и объединяющие его с Европейским союзом, а именно соблюдение прав человека, норм демократии и верховенства права, встали во главу угла политики ЕС. Договор призван приблизить Европу к ее гражданам и создать открытое и безопасное пространство для всех, и с этой целью в частности:

1.1. предусматривает для Европейского союза обязательство присоединиться к Европейской конвенции о правах человека (СЕД № 5, далее "Конвенция"); допускает присоединение ЕС к другим международно-правовым документам в правозащитной сфере, таким как Конвенция ООН о правах инвалидов, к которой Европейский союз уже присоединился в 2010 году, и дал Европейскому союзу собственный обязывающий инструмент в правозащитной сфере – Хартию основных прав;

1.2. ввел в действие Европейскую гражданскую инициативу, расширил мандат Европейского омбудсмана, значительно усилил роль и полномочия Европейского парламента, повысил роль национальных парламентов в системе выработки решений ЕС.

2. Обретя правосубъектность Европейский союз также обрел новый статус и голос в международных и региональных организациях, в том числе в ООН. Повысилась роль Евросоюза и на традиционных направлениях деятельности Совета Европы, таких как правосудие, свобода и безопасность. Это среди прочего оказало влияние на взаимодействие между Европейским союзом и его государствами-членами в вопросах их участия в работе руководящих комитетов Совета Европы и в процессе проведения переговоров по новым конвенциям Совета Европы по вопросам, вписывающимся в эти направления.

3. Ассамблея приветствует то, что в соответствии с Лиссабонским договором в "Стокгольмской программе – Открытая и безопасная Европа на службе и защите граждан" не только подчеркивается необходимость оценки хода реализации политики Евросоюза в данных областях, но и предусматривается, что "не должно допускаться дублирования с другими механизмами оценки, но следует стремиться к достижению синергии и взаимодействия, в частности с работой Совета Европы".

4. Поэтому Ассамблея отмечает, что вступление в силу Лиссабонского договора открыло новые возможности укрепления партнерства между Советом Европы и Европейским союзом, основанного на стандартах и сравнительных преимуществах каждой из организаций. С точки зрения Ассамблеи такое партнерство должно быть направлено на обеспечение гармоничной связи между общеевропейским проектом, продвигаемым Советом Европы, с одной стороны, и процессом интеграции, инициированным Европейским союзом. В конечном итоге оно должно привести к созданию единого пространства защиты прав человека на всем континенте в интересах всех людей в Европе.

5. Приветствуя уже предпринятые шаги в правильном направлении, Ассамблея исходит из того, что роль Совета Европы как "носителя стандартов прав человека, верховенства права и демократии в Европе" и в дальнейшем будет возрастать, в полной мере утверждаться и реально признаваться всеми структурами ЕС. Опираясь на Меморандум о взаимопонимании, подписанный в 2007 году обеими организациями, Лиссабонский договор и перспективы, открывающиеся в связи с продолжением реформирования Совета Европы, укрепившиеся за последнее время партнерство между обеими организациями должно еще больше усиливаться, а регулярная политическая координация – продолжать развиваться на всех уровнях.

6. Ссылаясь на свои предыдущие резолюции и рекомендации, где она в течение около 30 лет призывала ЕС к присоединению к Европейской конвенции о правах человека, в частности, на резолюцию 1610 (2008) и рекомендацию 1834 (2008), Ассамблея:

6.1. подтверждает, что присоединение не только откроет уникальную возможность по созданию во всей Европе единой системы защиты прав человека, но и обеспечит европейцам защиту от актов ЕС, аналогичную той, которая уже защищает их от актов всех его государств-членов, что особенно актуально сейчас, когда Лиссабонский договор привел к передаче Евросоюзу значительных полномочий государств-членов;

6.2. приветствует резолюцию Европейского парламента от 19 мая 2010 года об институциональных аспектах присоединения Европейского союза к Европейской конвенции о правах человека, призывающую к присоединению Европейского союза к Конвенции в качестве "важнейшего первого шага", за которым должно последовать присоединение ЕС к другим конвенциям Совета Европы;

6.3. с удовлетворением отмечает, что на экспертном уровне неофициальные переговоры по Соглашению о присоединении Европейского союза к Европейской конвенции о правах человека, начавшиеся в июле 2010 года, прошли благополучно и по их итогам в конце июня 2011 года был подготовлен проект Соглашения о присоединении; их проведению способствовал выпуск в январе 2011 года Совместного коммюнике председателей Европейского суда по правам человека и Суда Европейского союза;

6.4. приветствует конструктивный дух, в котором ее представители и представители Европейского парламента в Совместном неофициальном органе в июне 2011 года достигли договоренности о порядке участия представителей Европейского парламента в заседаниях Ассамблеи и ее соответствующих органов, когда последние осуществляют свои функции по избранию судей Европейского суда по правам человека; этот порядок должен впоследствии быть утвержден Ассамблеей и Европейским парламентом;

6.5. приветствует то, что на протяжении неофициальных переговоров о присоединении проводились консультации с представителями гражданского общества, и призывает их информировать общественность об этом процессе и активно содействовать присоединению Европейского союза к Европейской конвенции о правах человека в своих контактах с национальными парламентами и правительствами, а также со структурами Европейского союза.

7. С тем, чтобы завершить данный процесс, теперь требуется активная поддержка со стороны всех европейских правительств и парламентов, которым будет необходимо подтвердить политическое обязательство, которое они приняли на себя при ратификации Лиссабонского договора и(или) Протокола № 14 к Европейской конвенции о правах человека. Исходя из этого, Ассамблея призывает парламенты и правительства государств-членов Совета Европы, а также структуры Европейского союза:

7.1. принять все меры в пределах своей компетенции для обеспечения скорейшего заключения Соглашения о присоединении Европейского союза к Конвенции, его одобрения и вступления в силу, руководствуясь тем, что такое присоединение направлено на укрепление защиты прав человека;

7.2. обеспечить, чтобы процедура присоединения была как можно более простой и чтобы система Конвенции был сохранена в ее нынешнем виде с минимумом изменений, необходимых для учета специфики Европейского союза как негосударственного субъекта – участника Конвенции, имеющего особую правовую и институциональную систему;

7.3. обеспечить, чтобы были проведены консультации с гражданским обществом, в том числе в контексте переговоров по соответствующим внутренним нормам Европейского союза;

7.4. информировать граждан о том, что присоединение Европейского союза к Конвенции и прохождение соответствующих процедур усилит защиту их прав.

8. С целью продолжения работы по формированию единого пространства защиты прав человека на общеевропейском уровне и обеспечения единства стандартов и мониторинга их соблюдения в областях, входящих в сферу ведения обеих организаций, что позволило бы избежать дублирования и "усталости" от мониторинга, особенно в период экономического кризиса, Ассамблея призывает Европейский союз:

8.1. присоединиться к ключевым конвенциям Совета Европы, призванным решать основные проблемы современного европейского общества, в частности к: Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (СЕД № 126), Конвенции о противодействии торговле людьми (СДСЕ № 197), Конвенции о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия (СДСЕ № 201), Конвенции о предотвращении и пресечении насилия в отношении женщин и бытового насилия (СДСЕ № 210), Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (СЕД № 108), Конвенции о предупреждении терроризма (СДСЕ № 196), Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (СЕД № 173), Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (СЕД № 174), Конвенции о преступности в киберпространстве (СЕД № 185), Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам (СДСЕ №205), Конвенции о правах человека и биомедицине (СДСЕ №164) и Антидопинговой конвенции (СЕД №135), а также к пересмотренной Европейской социальной хартии (СЕД № 163);

8.2. присоединиться к мониторинговым механизмам и органам Совета Европы, как конвенционным, так и не конвенционным, в частности к Группе государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), Комитету по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ЕКПП), Группе экспертов по противодействию торговле людьми (ГРЕТА), Комитет по Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (ЕКРН), Европейской комиссии по вопросам эффективности правосудия (CEPEJ) или Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), а до этого расширять свое участие в их работе;

8.3. координировать с Советом Европы свои действия в вопросах противодействия торговле людьми и насилию в отношении женщин, в вопросах миграции и убежища, обеспечивая надлежащее выполнение рекомендаций конференции высокого уровня по проблемам цыган, организованной Советом Европы в октябре 2010 года;

8.4. содействовать присоединению его государств-членов к основным конвенциям и мониторинговым механизмам и органам Совета Европы и по мере целесообразности в контексте его политики расширения и политики соседства;

8.5. обеспечивать систематические и открытые консультации с соответствующими органами Совета Европы на всех этапах законодательного процесса Европейского союза, в частности в области свободы, безопасности и правосудия, с тем, чтобы создать условия для надлежащей оценки деятельности Европейского союза с точки зрения правозащитных стандартов Совета Европы;

8.6. активизировать консультации с Комиссаром по правам человека Совета Европы, особенно в вопросах соблюдения правозащитных стандартов государствами-членами Европейского союза.

9. Кроме того, Ассамблея:

9.1. призывает обеспечивать согласованность нормотворческой деятельности обеих организаций, в частности путем проведения предварительных консультаций на возможно более раннем этапе и на высоком политическом уровне, помимо обмена информацией между секретариатами на оперативном уровне;

9.2. с интересом отмечает то, каким образом Европейский суд по правам человека и Европейский суд обеспечивают соответствие своих решений правозащитным стандартам;

9.3. призывает к надлежащему взаимодействию между мониторинговыми механизмами Совета Европы и новыми механизмами оценки, создаваемыми Европейским союзом;

9.4. приветствует то, что до полноформатного присоединения Европейского союза к ГРЕКО и проведения ею оценки деятельности структур Европейского союза скоро должны начаться переговоры о расширении участия Европейского союза в ГРЕКО, что призвано создать условия для развития взаимодействия в рамках создания предлагаемого мониторингового механизма Европейского союза по борьбе с коррупцией; вскоре должны начаться переговоры о присоединении Европейского союза к конвенции Совета Европы о защите персональных данных; также рассматривается вопрос о присоединении Европейского союза к конвенции о преступности в киберпространстве;

9.5. поддерживает идущую в настоящее время в Совете Европы работу по пересмотру конвенций, призванную определить способы облегчить присоединение Европейского союза к основным конвенциям Совета Европы таким образом, чтобы сохранить каждую конвенцию в ее нынешнем виде с минимумом коррективов;

9.6. отмечает, что договоренности, достигнутые в связи с присоединением Европейского союза к Европейской конвенции о правах человека в отношении участия Европейского союза в работе Комитета министров Совета Европы и права голоса в нем, могут послужить прецедентом для будущего присоединения Европейского союза к другим конвенциям Совета Европы;

9.7. призывает Генерального секретаря Совета Европы представить перечень конкретных последствий и преимуществ присоединения Европейского союза к соответствующим конвенционным и мониторинговым механизмам, а также частичным соглашениям Совета Европы, с тем чтобы Европейский союз мог составить долгосрочную концепцию взаимодействия с Советом Европы, опираясь в том числе и на позицию, уже высказанную в этом отношении Европейским парламентом.

10. Ассамблея также отмечает, что в Лиссабонском договоре в отношении сотрудничества Евросоюза с соседними государствами делается упор на вопросы, связанные с правами человека, верховенством права и демократией, что создает условия для усиления сотрудничества с Советом Европы также и в этой сфере. Недавние события в Южном Средиземноморье открыли новые возможности для сотрудничества в контексте пересмотренной Европейской политики соседства Европейского союза и новой политики Совета Европы в отношении соседних регионов, важным элементом которой стало учреждение Ассамблеей статуса "Партнер в укреплении демократии" для парламентов этих регионов. Поэтому Ассамблея призывает Европейский союз:

10.1. шире задействовать нормоустанавливающие и консультативные функции и экспертный потенциал Совета Европы в контексте его политики расширения и соседства, особенно в отношении тех стран, которые являются либо полноправными членами Совета Европы, и потому на них распространяются мониторинговые процедуры Организации, или расположены по соседству с ним, и потому присоединились или могут присоединиться к открытым конвенциям или частичным соглашениям Совета Европы, таким, как Венецианская комиссия и Европейской центр за глобальную взаимозависимость и солидарность (Центр "Север-Юг"), и чьи парламенты получили или могут получить статус "Партнер в укреплении демократии" при Ассамблее;

10.2. продолжать развитие совместных действий и совместных программ с Советом Европы в его государствах-членах или в странах, расположенных в соседних с ним регионах, с целью поддержки плана реформ в этих странах, в том числе в рамках более устойчивого финансового партнерства с Советом Европы, что позволило бы расширить стратегическое партнерство и совместное долгосрочное планирование.

11. Что касается взаимоотношений между Европейском омбудсменом и Комиссаром по правам человека Совета Европы, Ассамблея приветствует их неофициальное взаимодействие на данном этапе, в том числе для целей координации действий между европейскими омбудсменами (уполномоченными по правам человека) и призывает развивать такое сотрудничество по всем вопросам, связанным с правами личности.

12. Приветствуя неформальные контакты, установившиеся между Советом Европы и Европейским надзорным органом по защите данных, Ассамблея предлагает Комиссару Совета Европы по защите данных и Европейскому надзорному органу по защите данных активизировать взаимное сотрудничество.

13. Со своей стороны, Ассамблея приветствует улучшение взаимодействия с Европейским парламентом после вступления в силу Лиссабонского договора, в соответствии с которым он получил полномочия участия в законодательном процессе наравне с Советом Европейского союза по целому ряду ключевых направлений политики, входящих в сферу ведения Совета Европы, в частности по вопросам, касающимся свобод, безопасности и правосудия. В развитие Соглашения об укреплении сотрудничества между Парламентской ассамблеей Совета Европы и Европейским парламентом от 28 ноября 2007 года, Ассамблея постановляет продолжать укрепление отношений с Европейском парламентом, для чего в частности:

13.1. развивать практику регулярных встреч между, с одной стороны, их председателями, а с другой – между ее Председательским комитетом и Конференцией председателей фракций Европейского парламента с выработкой для этого соответствующей повестки дня;

13.2. продолжать работу в их Совместном неофициальном органе, созданном по инициативе Европейского парламента для улучшения обмена информацией между двумя органами и который первоначально функционировал в связи с присоединением Европейского союза к Европейской конвенции о правах человека, с целью обсуждения других актуальных вопросов различного характера, представляющих взаимный интерес, при необходимости, в переменном составе;

13.3. расширять обмен мнениями, совместные мероприятия и обмен информацией между членами Ассамблеи и Европейского парламента на уровне комитетов и комиссий и ввести в практику регулярные встречи между председателями соответствующих комитетов и комиссий обоих органов;

13.4. разработать пути содействия эффективному укреплению отношений между Европейским парламентом и национальными парламентами государств-членов Европейского союза – как орган, в который входят члены всех этих парламентов;

13.5. организовать совместно с Европейским парламентом межпарламентские конференции по конкретным темам, представляющим взаимный интерес;

13.6. укреплять сотрудничество в рамках совместных миссий по наблюдению за выборами.

14. Ассамблея призывает правительства и парламенты государств-членов Совета Европы, а также Европейский союз шире популяризировать укрепление партнерства между обеими организациями в период после вступления в силу Лиссабонского договора и доводить до общественности тезис о необходимости дальнейшего укрепления такого партнерства в интересах всего населения Европы. В частности, она призывает парламенты государств-членов Европейского союза проводить для этого регулярные дискуссии по вопросам, связанным с отношениями между обеими организациями, в том числе между Ассамблеей и Европейском парламентом, а также направлять парламентские запросы в правительства.

15. Ассамблея полагает, что вступление в силу Лиссабонского договора со всеми его правовыми и политическими последствиями и последующей перестройкой европейской архитектуры придает новую актуальность перспективе присоединения Европейского союза к Уставу Совета Европы и считает, что назрела необходимость серьезного рассмотрения такой перспективы.