19 – 21 жовтня у Києві відбулися два заходи, під час яких учасники обговорювали питання дисциплінарної відповідальності суддів та прокурорів в Україні. Це міжнародна конференція «Дисциплінарна відповідальність суддів та прокурорів в Україні» та дводенний семінар «Дисциплінарне провадження щодо суддів та прокурорів в Україні», організовані Вищою радою правосуддя (ВРП) та Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів (КДКП) у співпраці з Проектом Ради Європи «Подальша підтримка реформи кримінальної юстиції в Україні», що фінансується Урядом Данії, та Програмою USAID «Нове правосуддя».

У заходах взяли участь понад 90 учасників, серед яких члени ВРП, КДКП та співробітники їх секретаріатів, судді Верховного Cуду (ВС), представники Ради суддів України, Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України, Ради прокурорів України, Національної академії прокуратури України, адвокати та інші представники правничої спільноти.

Переглянути повну програму міжнародної конференції та семінару

Міжнародна конференція

Конференція мала на меті ознайомити учасників із міжнародними та європейськими стандартами щодо питань суддівської та прокурорської дисциплінарної відповідальності. Важливим було й проаналізувати поточну ситуацію і виклики у дисциплінарному провадженні щодо суддів та прокурорів в Україні задля приведення в подальшому такої дисциплінарної практики у відповідність до визнаних світових стандартів. Обговорення в рамках конференції стосувалося й шляхів забезпечення справедливих, прозорих та єдиних підходів до притягнення суддів та прокурорів до дисциплінарної відповідальності новоствореними ВРП, КДКП та ВС.

«Я впевнена, що сьогоднішній захід має особливе значення у контексті судової реформи та реформи прокуратури. На цій конференції зібрались усі ключові сторони, відповідальні за дисциплінарну систему та задіяні в дисциплінарних провадженнях у секторі юстиції на національному рівні. Тому цей захід надає чудову платформу для аналізу потреб та пошуку спільних рішень», – переконана Заступниця Голови Офісу Ради Європи в Україні Олена Литвиненко. Під час відкриття заходу вона наголосила, що співпраця й гармонізація підходів та практики усередині сектору юстиції має першорядну роль – особливо з огляду на нещодавні зміни до Конституції України, відповідно до яких прокуратура ввійшла до системи органів правосуддя. «Належна організація дисциплінарної системи у судовій гілці та у прокуратурі є важливою гарантією дотримання прав людини, на чому, зокрема, неодноразово наголошував у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини», - зазначила вона.

Як нагадав Секретар КДКП Юрій Піцик під час відкриття конференції, положення щодо діяльності КДКП були закріплені в новому Законі України «Про прокуратуру» у жовтні 2014 році. Але відповідні норми почали діяти лише з квітня 2017 року. Конституційні зміни, які віднесли прокуратуру до органів правосуддя, за його словами, накладають певні вимоги до уніфікації та поєднання підходів щодо розгляду дисциплінарних справ прокурорів. «Ця конференція, а також семінар – безцінний досвід для такої нової інституції як КДКП, яка перебуває на етапі свого становлення. Це можливість отримати цінні рекомендації щодо розгляду дисциплінарних скарг та дисциплінарної відповідальності прокурорів, а також стосовно внесення можливих змін до законодавства, які допоможуть удосконалити роботу комісії», – зазначив Секретар КДКП.

Під час відповідних сесій роботи конференції міжнародний консультант Ради Європи, баристер (Монктон Чемберз, м. Лондон) Джеремі МакБрайд та заступник генерального прокурора, апеляційний суд м.Порту (Португалія) Жуау Антоніо Рату розповіли учасникам про міжнародні та європейські стандарти, а також провідну практику щодо дисциплінарної відповідальності прокурорів. Зокрема, пан МакБрайд представив дослідження, підготовлене спеціально до конференції, в якому здійснено аналіз європейських стандартів, що застосовуються у дисциплінарних провадженнях щодо прокурорів. Це стандарти, які визначає Європейська конвенція з прав людини та практика Європейського суду з прав людини, рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи, низка висновків Венеційської Комісії та Консультативної ради європейських прокурорів. Пан Рату, який також є колишнім членом Вищої ради прокуратури Португалії, розповів про те, як організована система органів прокуратури в Португалії, якими принципами керуються прокурори у своїй діяльності, про підстави дисциплінарної відповідальності та можливі санкції, а також яким чином здійснюється увесь процес прийняття рішень щодо притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності.

Також представник Секретаріату Групи держав проти корупції (GRECO) Ради Європи Роман Шлапак розповів про рекомендації GRECO для України за висновками звіту Четвертого раунду оцінювання, що стосувалося запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів. Серед таких, зокрема, в частині притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності GRECO відзначає та рекомендує опрацювати такі недоліки, як нечіткість формулювань у переліку дисциплінарних проступків; доволі обмежений перелік дисциплінарних стягнень, який слід розширити. Україні рекомендовано також доповнити новий кодекс професійної етики прокурорів ілюстративною настановою та запровадити більш детальне регулювання підвищення/кар’єрного просування прокурорів для забезпечення уніфікованих, прозорих процедур, які ґрунтуватимуться на чітких і об’єктивних критеріях.

Детальніше ознайомитися зі звітом і рекомендаціями GRECO для України можна тут.

Про майже півторарічну практику роботи КДКП розповів член комісії Сергій Костенко.

Він наголосив на необхідності дотримання гарантій функціональної незалежності прокурорів, у тому числі шляхом належної організації дисциплінарної відповідальності, підкреслив значення гармонізації підходів до питання дисциплінарної відповідальності суддів та прокурорів. На думку пана Костенка, особливістю документів Ради Європи в питаннях формування прокурорського та суддівського корпусу є те, що вони взаємопов’язані. «У питаннях дисциплінарної відповідальності ми можемо застосовувати ті стандарти, які вже напрацьовані ВРП щодо суддів, у тому числі й до прокурорів», – пан Костенко.

Серед проблемних питань в діяльності нещодавно створеної КДКП, які слід адресувати опираючись і на ці, і на міжнародні стандарти, він виділив: недостатньо незалежний статус комісії, який нині фактично передбачає її знаходження у системі підпорядкування органів прокуратури; необхідність удосконалення нормативного регулювання щодо розмежування повноважень КДКП з Радою прокурорів України та керівниками органів прокуратури; недостатньо чітко сформульовані визначення дисциплінарних проступків та недиференційованість видів дисциплінарних стягнень; відсутність системи оцінювання прокурорів як інституту. Не визначено законодавчо й момент, з якого прокурор вважається притягнутим до дисциплінарної відповідальності. Крім того, рішення КДКП щодо дисциплінарної відповідальності того чи іншого прокурора вимагає застосування його окремим наказом керівника органу прокуратури.

На думку експерта Ради Європи Джеремі МакБрайда, та основуючись на європейських стандартах, існування заходів щодо накладання дисциплінарної відповідальності на прокурорів є необхідним наслідком їхньої відповідальності за свої дії і тим самим забезпечення довіри громадськості. Разом із тим, хоча дисциплінарна відповідальність розглядається як важливий компонент регулювання прокурорської поведінки, вона не може використовуватися за довільними чи необґрунтованими причинами як санкція щодо прокурорів. «Система дисциплінарної відповідальності повинна бути чіткою та прозорою, з чітко визначеними правилами. Крім того, слід пам'ятати, що дисциплінарні заходи – це швидше надзвичайна міра, ніж щоденний інструмент управління», - зауважує пан МакБрайд.

Як очікується, за результатами міжнародної конференції будуть розроблені експертні рекомендації стосовно вдосконалення дисциплінарної практики щодо суддів та прокурорів в Україні.

Семінар

Семінар мав на меті показати українським учасникам можливі шляхи використання провідної європейської та американської практики стосовно проведення перевірок та здійснення дисциплінарного провадження щодо суддів та прокурорів, а також застосовувати нові підходи до проведення перевірок за скаргами на неналежну поведінку суддів та прокурорів.

Тож учасники семінару мали змогу розглянути підстави дисциплінарної відповідальності та дисциплінарних стягнень щодо суддів і прокурорів у світлі міжнародних та європейських стандартів. Які дії чи бездіяльність суддів чи прокурорів можуть бути розцінені як дисциплінарний проступок, якими принципами повинні керуватися органи дисциплінарної відповідальності при прийнятті рішення щодо застосування тієї чи іншої санкції, у чому полягає відмінність між дискреційними повноваженнями суддів та прокурорів та їх рішень, стосовно яких можуть бути підстави для притягнення дисциплінарної відповідальності – ці питання детально обговорювались під час заходу.

«Питанням, котрому також варто приділити увагу в роботі семінару, є й співвідношення та розмежування оцінки професійної діяльності прокурорів і притягнення їх до дисциплінарної відповідальності», – заохотила учасників до відповідного обговорення менеджерка Проекту «Подальша підтримка реформи кримінальної юстиції в Україні» Кетеван Цхомелідзе.

Зокрема, ці питання розглянули у рамках роботи секції, присвяченої дисциплінарним провадженням щодо прокурорів. Наприклад, у Португалії, як розповів Жуау Антоніо Рату, існує чітке розмежування між оцінюванням професійної діяльності прокурорів та дисциплінарною відповідальністю. Так, затверджується річний план перевірки прокурорів. Ця перевірка по суті є кваліфікаційною оцінкою і має відношення до кар’єрного зростання прокурорів, але чітко відмежована від дисциплінарної відповідальності. Українські прокурори мали змогу отримати від пана Рату більш детальну інформацію щодо підстав та критеріїв проведення такої оцінки на прикладі Португалії.

Щодо виправдувальних вироків як можливого критерію оцінки діяльності прокурорів, то, як зазначив Джеремі МакБрайд, «винесення виправдувального вироку апріорі не може і не повинне розглядатися як підстава для тієї чи іншої санкції щодо прокурора, який представляв сторону обвинувачення у справі. Звичайно, слід дивитися на те, наскільки добре був підготовлений прокурор, чи здійснював він/вона належну роботу зі свідками тощо, але сам по собі виправдувальний вирок – не ризик для процесу здійснення правосуддя, а один з його можливих результатів».

Детально під час семінару учасники розглядали питання перевірки скарг та прийняття рішень про дисциплінарне провадження щодо прокурорів, процедуру розгляду дисциплінарного провадження, збирання доказів та їх дослідження, опитування свідків. Говорили також про прийняття рішення за результатами розгляду дисциплінарної справи і призначення дисциплінарного стягнення, та про перегляд цих рішень у практиці ВРП та ВС.

Суддя апеляційного суду Лісабонського судового округу Жозе Мануель Кардозо, колишній член Вищої ради суддів Португалії та експерт Програми USAID «Нове правосуддя», обговорив з членами КДКП та ВРП принципи і методи спілкування з прокурорами під час засідання дисциплінарного органу. Він також говорив про психологічні аспекти такого спілкування, які слід брати до уваги з тим, аби отримати об’єктивну інформацію про факти, що стали підставою для подання дисциплінарної скарги, у спосіб, що є сумісним з гідністю прокурора.

Презентацію судді Кардозо можна знайти за наступним посиланням.

Як поділилися враженнями від конференції та семінару їх учасники, багато з обговорених питань лежать у площині вдосконалення набутої практики роботи, вироблення чітких критеріїв щодо притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності та застосування відповідних санкцій. Низка питань звичайно вимагає законодавчого вирішення, але багато питань можуть вирішуватися і через покращення дисциплінарної практики, шляхом діалогу між зацікавленими сторонами. Учасники семінару відзначили, що дуже корисним було почути думки колег із суддівського корпусу в Україні та міжнародних експертів. Вони домовилися, що корисно продовжувати розпочатий діалог, зокрема, й у форматі подібних заходів. Усе це сприятиме подальшому реформуванні прокуратури в Україні.

Підтримка організації цього заходу є частиною системного сприяння з боку Ради Європи впровадження реформи прокуратури в Україні відповідно до європейських стандартів та передового досвіду.

Нагадаємо, влітку цього року на конференції в Києві підбили підсумки першого року діяльності новоствореного прокурорського самоврядування та органів, що забезпечують діяльність прокуратури в Україні.

Більш детально дізнатися про КДКП та Раду прокурорів України можна у спеціальній брошурі, підготовленій в межах проекту Ради Європи «Подальша підтримка реформи кримінальної юстиції в Україні».

Рекомендуємо також ознайомитися із публікацією «Порівняльне дослідження прокурорського самоврядування у державах-членах Ради Європи» (переглянути).