Obstacles à l’accès à la protection sociale en Europe - Rapport Explicatif
Groupe de spécialistes sur l’accès à la protection sociale (cs-ps)
Strasbourg, 15-16 octobre 2001
Dr. Peter Melvyn (Centre européen de Recherche en Politique Sociale, Autriche)
Introduction
Resumé des principales constatations (nonobstant les variations d’un pays à l’autre)
A. Obstacles
I. Obstacles généraux
II. Obstacles structurels
III. Obstacles physiques et administratifs
IV. Obstacles psychologiques
V. Obstacles liés à la communication
VI. Obstacles socio-culturels
VII. Autres types d’obstacles
B Exemples de bonne pratique et de mésures innovatives
l. Informations
2. Législation récente
3. Nouveaux services
4. Changements dans les procédures et dans le systhème de recour
Annèxe I
Parténariat avec des organisations non gouvernementales en vue d'améliorer l'accès à la protection sociale isations in the improvement of access to social protection
Annèxe II
Introduction 
1. Le rapport a pour objet, conformément aux lignes directrices pour sa rédaction, de recenser les obstacles à l’accès à la protection sociale dans les États membres du Conseil de l’Europe qui ont répondu au questionnaire sur l’accès à la protection sociale.
2. Sur les 43 États membres du Conseil de l’Europe, huit n’ont pas renvoyé le questionnaire et trois ont adressé des descriptions de leur système de protection sociale sans répondre aux questions. Dans le cas de 13 pays, des réponses ont été reçues à la fois des services de l’administration et des ONG. Dans le cas de 16 pays, les services officiels ont été les seuls à répondre et dans le cas d’un pays, seules les ONG ont répondu. Le rapport se fonde donc principalement sur des renseignements reçus de 30 pays.
3. Les informations communiquées varient considérablement en quantité et en qualité. Les auteurs des réponses n’ont pas tous répondu à chaque question. Certains ont donné des renseignements très détaillés tandis que d’autres ont été fort laconiques. Inévitablement, le rapport est davantage influencé par les réponses du premier type. Nonobstant ces réserves, le rapport donne une vision équitable de ce qui devrait constituer les principaux obstacles à l’accès à la protection sociale. Les réponses au questionnaire permettent aussi de comprendre en détail les programmes publics dans ce domaine et les divers modes d’intervention; elles montrent une fois de plus qu’il ne suffit pas que les prestations et les services soient offerts pour qu’ils soient utilisés comme il faut et qu’ils soient donc pleinement effectifs. D’autre part, les réponses donnent aussi d’abondants renseignements sur les structures non publiques comme les différentes ONG, sur leur rôle dans le dispositif de protection sociale comme fournisseurs complémentaires de prestations et de services ou comme intermédiaires qui aident les personnes à accéder aux prestations et aux services. Néanmoins, malgré l’action des services publics et des ONG, la pleine mesure du manque de protection de certaines catégories de population reste encore sous-estimée. C’est peut-être ce qui explique le rôle considérable que l’assistance sociale joue dans les systèmes nationaux de protection décrits par les réponses, qu’il s’agisse de programmes dans une certaine mesure discrétionnaires ou de programmes basés sur des droits. Par ailleurs, il est intéressant de relever que, selon une étude récente de l’OCDE, «une nette majorité de pays de l’OCDE n’élargissent pas leurs régimes d’assistance sociale et ne les modifient pas non plus radicalement... On observe un souci général de maîtriser la croissance des dépenses d’assistance sociale en introduisant et en appliquant des règles de conditionnalité plus rigoureuses pour l’obtention du bénéfice des prestations»1.
4. Enfin, bien que le rapport révèle de nombreuses similitudes entre les pays d’Europe du nord, de l’ouest et du sud, il fait apparaître aussi d’importantes différences tenant aux traditions historiques et culturelles et aux niveaux de développement des économies et des dispositifs de protection sociale. De même, les pays d’Europe centrale et d’Europe orientale ne forment pas un tout homogène. Les mêmes modèles de protection sociale se sont appliqués dans ces pays durant de nombreuses années mais la diversité croissante de leurs modes d’évolution économique, sociale et politique au cours des dix dernières années se manifeste dans le développement de leur politique sociale.
Résumé des principales constatations (nonobstant les variations d’un pays à l’autre)
A. Obstacles
I. Obstacles généraux
II. Obstacles structurels
– l’efficacité des procédures de recours souffre du fractionnement des compétences des services administratifs, de la complexité des procédures, des différences de niveaux (national/régional/local)
– absence de recours contre les décisions de refus dans le cas des prestations non contributives discrétionnaires
– le manque d’informations peut entraîner la perte des prestations, leur réduction ou des retards dans leur obtention
– le manque d’informations est l’une des causes des taux faibles d’utilisation de certains types de prestations
– la forte fragmentation du régime de protection sociale et son manque de transparence semblent faire obstacle à l’interdépendance des services
– l’exclusion du bénéfice des prestations ou des services semble dépendre du maillage plus ou moins serré du filet de protection sociale. Plus les brèches dans la protection sociale sont larges, plus grande est la probabilité de refus ou d’exclusion
III. Obstacles physiques (géographiques, accès) et administratifs (qualitatifs et quantitatifs)
– les obstacles géographiques jouent un rôle important dans les régions rurales à cause des distances, des conditions climatiques et du manque de moyens de transport publics, surtout pour les personnes âgées et les personnes handicapées
– l’accès est difficile pour les personnes handicapées qui habitent la campagne ou la ville, faute d’équipement approprié dans les bâtiments publics
– le grand public et, souvent aussi, les prestataires de services, ont du mal à comprendre et à interpréter les textes législatifs
– la complexité des procédures est responsable également de la faible utilisation des droits à certaines prestations sociales
– manque a) d’effectifs de personnel et b) de personnel qualifié dans les services administratifs et dans les services où les relations humaines tiennent une large place
– manque de critères pour l’application des conditions de qualification dans les services administratifs et sociaux
– le mauvais état des installations de bureau (matériel, protection de la vie privée) et l’amabilité des rapports avec les usagers influent sur la qualité de l’accueil
– les délais d’attente varient selon le type de prestation ou de service; ils tendent à être plus longs dans le cas des prestations soumises à conditions de ressources ou de celles qui nécessitent des vérifications plus approfondies
– l’insuffisance des ressources, humaines et financières, est signalée, bien que les normes mesurant cette insuffisance varient largement à cet égard
IV. Obstacles psychologiques
– la stigmatisation sociale appliquée aux bénéficiaires (personnes qui bénéficient de l’assistance sociale, familles monoparentales, malades atteints du sida, usagers des drogues, handicapés mentaux et physiques, bénéficiaires de l’assurance-chômage, réfugiés, demandeurs d’asile, etc.) semble être largement répandue
– les prestations des régimes non contributifs soumises à conditions de ressources sont davantage causes de stigmatisation que celles qui reposent sur des droits statutaires
V. Obstacles liés à la communication
– forts contrastes entre le point de vue des services publics et celui des ONG
– services publics : la diffusion de l’information est satisfaisante mais il existe effectivement quelques problèmes dans les contacts avec les minorités ethniques et linguistiques
– ONG : estiment généralement que la documentation gouvernementale est très mal adaptée parce qu’elle manque de précision, n’est pas à jour et ne s’adresse pas au public souhaité
– plus le système de protection sociale est complexe, plus grande est la difficulté d’en donner une compréhension qui s’avère efficace
– certains groupes de population, comme les minorités ethniques et linguistiques ou encore les personnes qui ne savent pas correctement lire et compter, sont souvent hors d’atteinte des voies de communication d’information
– les nouvelles technologies de l’information améliorent la communication de façon importante là où elles sont employées
VI. et VII. Obstacles socioculturels et autres
– dans tous les pays qui ont répondu au questionnaire, un traitement à part pour l’accès à la protection sociale s’applique à certaines catégories de personnes ou à certains groupes qui sont soit exclus du bénéfice de certaines prestations ou de certains services, soit confrontés à des obstacles à l’accès
– les migrants, les réfugiés et les demandeurs d’asile sont souvent soumis à des restrictions concernant les prestations financières publiques
– d’après de nombreuses ONG, les préjugés raciaux sont loin d’être rares aux différents niveaux des services publics
– le racisme et les préjugés semblent s’être aggravés à la suite de l’augmentation de l’immigration et de la multiplication des demandes d’asile
– dans certains pays, la minorité Rom est dans une situation très précaire, fortement désavantagée du point de vue de l’accès à cause du chômage élevé et des carences en matière de santé et de logement
B. Exemples de bonnes pratiques et mesures innovatrices
A. Obstacles
I. Obstacles généraux
1.1. Dans l’accomplissement de leur mission de protection sociale, les personnes ou institutions en charge de la gestion des prestations et des services sociaux rencontrent-elles des difficultés particulières pour fournir ces prestations ou ces services ? (Par exemple par : manque de ressources, formation inadéquate du personnel, définition et répartition peu claires de leurs compétences, responsabilités et obligations).
5. Plusieurs des 22 réponses données à cette question (qui mentionnent, par exemple, le manque de ressources ou la formation inadéquate du personnel) recoupent celles qui ont été données en rapport avec les alinéas b) et c) de la section III.1., où les mêmes questions réapparaissent. Il en sera rendu compte dans cette section. Quelques réponses ont fait état d’«obstacles généraux» en rapport avec la législation sociale qui ne sont pas couverts par cette question. Ils ont très probablement estimé que les insuffisances de leur législation nationale constituaient des «obstacles généraux». Un grand nombre de réponses décrivent les insuffisances des régimes nationaux de protection sociale ou critiquent leur fonctionnement. Là encore, bien que ces problèmes ne soient pas mentionnés directement dans la question (ni dans aucune autre), les auteurs de certaines réponses ont estimé qu’il s’agissait d’un problème majeur. De ce fait, la diversité des obstacles considérés comme généraux qui sont mentionnés dans les réponses est plus grande que prévu initialement.
6. Dans la plupart des réponses, la difficulté décrite ainsi dans la question : «définition et répartition peu claire de leurs compétences, responsabilité des obligations», est considérée comme la source d’obstacles généraux d’importance majeure. Plusieurs pays rencontrent des problèmes similaires dans l’organisation de leur système de santé. Comme l’indique un pays dont le système de santé est hautement développé, les différents services ne sont pas suffisamment intégrés et ne coopèrent pas toujours, ce qui aboutit à garder les patients hospitalisés pendant des périodes inutilement longues. De plus, la coopération entre les différentes professions de santé n’est pas suffisamment étroite pour assurer les meilleurs soins possibles. Ainsi, des examens diagnostiques et des procédures médicales qui sont entrepris ne sont pas toujours médicalement justifiés. Un autre pays ayant des normes de soins de santé également élevées déplore l’éclatement des responsabilité dans ce domaine, réparties, dans ce cas, entre l’administration centrale (ou fédérale) de la santé et les établissements de soins régionaux/provinciaux et locaux. Il déclare que le manque de coordination et l’insuffisance du réseautage nuisent à la qualité des soins. Par contraste avec ces obstacles, mentionnés par deux pays à régime fédéral (Allemagne et Autriche, réponses données par les services publics de la santé), au Royaume-Uni, par exemple, le transfert des responsabilités des autorités centrales à des organismes situés plus bas dans la hiérarchie ou à des organismes locaux s’est opéré dans le cadre des réformes du service de santé.
7. Dans le domaine de la protection sociale, la décentralisation de certains services comme l’assistance sociale, transférés aux autorités locales, peut, dans certains pays, créer de graves difficultés, attendu que là où les administrations locales fonctionnent comme des unités autonomes, elles risquent de ne pas disposer des ressources financières nécessaires (source gouvernementale, Estonie). Les carences dans la gestion des régimes au sujet du partage des responsabilités entre autorités fédérales et autorités locales sont mentionnées également dans la réponse de la Fédération de Russie (source gouvernementale).
8. Dans certains pays qui ont un «système socio-économique difficile» parce qu’ils sont en cours de transition vers un système économique et social conforme aux règles du marché, le dispositif de protection sociale est toujours en cours de transformation et n’est donc pas pleinement structuré. Dans les domaines de l’assistance sociale et des services sociaux, en particulier, des frictions se produisent faute d’une définition claire de la répartition des pouvoirs et des responsabilités, surtout à l’échelon du district et au niveau local. Dans plusieurs de ces pays, un mouvement de décentralisation est en cours mais sans garantie que les autorités locales censées fournir les services dont elles ont la responsabilité disposeront des ressources nécessaires. Les autres caractéristiques des régimes de protection sociale toujours en cours de construction qui sont mentionnées dans les réponses sont les changements fréquents et rapides des règles législatives qui deviennent souvent caduques avant même leur entrée en application.
9. Mais ce problème n’est pas propre aux pays dont l’économie a longtemps été soumise à la planification centralisée. Ainsi, d’après une source gouvernementale italienne, les règles du régime de protection sociale complexe sont loin d’être homogènes et sont difficiles à cerner, ayant été établies à différentes périodes depuis 1945. L’une des grandes difficultés mentionnées par la même source vient du manque d’équilibre entre les dépenses du régime de retraite et les dépenses d’assistance sociale, auxquelles n’est consacrée qu’une petite fraction du budget social d’ensemble, bien que le droit à l’assistance sociale soit un droit constitutionnel. En l’absence d’une loi nationale sur l’assistance sociale, les différentes administrations qui assurent les prestations de santé et les prestations sociales sont éparpillées et relèvent de ressorts différents, répartis entre les autorités nationales, régionales et locales.
10. Les réponses venues d’un pays en particulier soulignent l’absence d’un système intégré de prestation des services en matière de protection sociale, l’aide étant fournie par de nombreux organismes administratif différents (source : plusieurs ONG d’Irlande). Le fait que l’assistance sociale est subordonnée à un système complexe de critères de ressources qui varient d’un régime à l’autre est décrit comme un obstacle majeur.
II. Obstacles structurels
2.1. Au niveau des prestations et des services existants, merci de bien vouloir indiquer :
A) L’EFFICACITÉ DES RECOURS ADMINISTRATIF MIS EN PLACE
11. Au sujet des procédures de recours administratifs, il convient de rappeler qu’en vertu du paragraphe 1 de l’article 13 de la Charte sociale européenne, l’aide ne peut pas être laissée à la discrétion des seules autorités administratives et doit être prévue à titre de droit statutaire, assorti d’un droit d’appel devant un organe indépendant2 De plus, des garanties ont été mises en place au sujet du statut de l’organe de recours et de l’étendue de sa compétence afin d’assurer l’efficacité du droit de recours conformément à la disposition susmentionnées3
12. La totalité des 20 pays qui ont répondu à cette question prévoient des procédures de recours. Six pays déclarent qu’ils tiennent des statistiques à ce sujet. Toutefois, les réponses n’expliquent pas toujours clairement si la possibilité de faire entendre ses griefs ou ses réclamations est ouverte dans tous les domaines de la protection sociale ou si, dans leur réponses, les pays ont choisi de ne mentionner que certaines branches apparentées, comme l’assurance chômage et l’aide aux chômeurs (après l’expiration des droits à prestations), ou l’aide aux handicapés, les accidents du travail et les prestations familiales. Dans certains pays pour lesquels des chiffres sont disponibles, des distinctions sont faites entre les procédures de recours à l’échelon national et celles qui relèvent de l’échelon régional ou provincial. D’après une ONG du Royaume-Uni, les procédures de réclamation et de recours sont parfois rendues compliquées par le découpage des compétences car les différents services (santé, logement, services sociaux, etc.) ont leurs propres mécanismes de recours. Il peut être difficile de faire entendre sa cause, surtout si elle concerne des services qui relèvent de plusieurs administrations.
13. Seuls quelques pays donnent des chiffres au sujet des refus de prestations mais ils ne portent, là encore, que sur certaines branches de protection sociale dont les accidents du travail (Belgique, source gouvernementale : 12 % de refus) et les allocations familiales (Belgique, même source : nombre élevé des refus par rapport aux autres services). La proportion des refus varie beaucoup d’un pays à l’autre. Elle s’étage comme suit : 4 % (source gouvernementale à l’échelon du district, République tchèque), environ 15 % (source gouvernementale, Norvège), 25 % (source gouvernementale, Finlande, pour les pensions d’invalidité) et 90 % (source gouvernementale, Italie, où les recours sont traités à l’échelon régional/local).
14. D’après les descriptions des régimes nationaux de protection qui ont été communiquées, il semble que tous les pays qui ont répondu au questionnaire disposent d’organes de recours de type divers, situés à des niveaux différents. Cependant, une source gouvernementale nationale (Irlande) déclare qu’aucun mécanisme de recours n’existe pour certains services comme ceux qui ne reposent pas sur une base statutaire (prestations en nature aux personnes âgées et aux handicapés) ni dans le cas des prestations discrétionnaires (suppléments qui s’ajoutent à l’assistance sociale).
15. Suivant l’opinion des différents pays eux-mêmes, leurs mécanismes de recours fonctionnent efficacement. En revanche, de nombreuses ONG de différents pays signalent de longs délais et des difficultés de procédure qui dissuadent les usagers d’exercer leurs droits de recours. Il convient d’ajouter que les renseignements limités sur les organes et les procédures d’appel demandés dans le questionnaire ne permettent pas d’apprécier pleinement leur fonctionnement ni leur efficacité.
B) LES RELATIONS EXISTANTES ENTRE LES DIFFÉRENTS SERVICES DE PRESTATIONS SOCIALES ET LES DÉCIDEURS EN VUE D’ORIENTER LE BÉNÉFICIAIRE VERS L’ORGANE COMPÉTENT EN CAS D’ERREUR (CES RELATIONS SONT-ELLES SUFFISAMMENT ÉTROITES) ?
16. Sur les neufs pays qui ont répondu à cette question, trois sources gouvernementales mentionnent la bonne qualité générale de ces relations bien que, dans un cas, une ONG estime que des améliorations sont possibles. Les autres réponses sont plutôt vagues et font état d’une obligation légale d’orienter les bénéficiaires insatisfaits vers les services compétents. Dans un cas, cependant, mentionné par une ONG de France, un mécanisme existant de réorientation n’assure pas en pratique cette fonction qui lui est confiée. En France, toutefois, à la suite de l’introduction de la couverture de base universelle par le système de santé, un guichet central est établi pour répondre aux réclamations des bénéficiaires. Selon une ONG irlandaise, les services bénévoles jouent un rôle important pour orienter les auteurs de réclamations qui ne sont pas à l’aise pour s’adresser directement aux services de l’administration et les aident à déposer leurs recours.
C) LES CONSÉQUENCES D’UNE ÉVENTUELLE CARENCE D’INFORMATIONS
17. Les 13 pays qui ont répondu ont tous déclaré que le manque d’informations peut entraîner la perte du bénéfice des prestations ou autres services, ou en retarder l’obtention. Cependant, comme une réponse le souligne, il est difficile de déterminer si les renseignements nécessaires n’ont pas été fournis, si les procédures de demande manquent de clarté ou si, simplement, les usagers n’ont pas connaissance des informations pertinentes. Les conséquences peuvent être particulièrement graves dans le cas des accidents sur le lieu de travail, par exemple lorsque l’employeur n’est pas assuré et/ou refuse de déclarer l’accident, ou lorsque la victime n’est pas informée de son droit de déclarer l’accident à l’autorité compétente. Ainsi, selon la loi suisse sur l’assurance contre les accidents (article 46), un retard injustifié de la part de la personne assurée ou de ses survivants, allant au-delà de trois mois suivant la déclaration de l’accident, peut entraîner la réduction de moitié des prestations. pour la période antérieure à la déclaration de l’accident, de même que si un délai de trois mois s’est écoulé. Si un employeur ne déclare pas l’accident sans motif valide, il peut être tenu financièrement responsable par l’organe d’assurance.
18. Comme on l’a déjà indiqué, la connaissance plus ou moins claire que l’assuré a de ses droits entraîne elle aussi une série de conséquences, notamment pour l’administration de l’aide financière. Alors que la plupart des pays insistent sur leurs efforts de diffusion des informations par différents moyens, il semble que certaines personnes ou certains groupes de personnes soient toujours laissés à l’écart. Comme l’a montré une ONG irlandaise, le manque d’informations est notamment responsable du bas taux d’utilisation de certaines prestations. Ainsi, un sondage a permis de constater que plus des quatre cinquièmes de l’échantillon déclaraient avoir des besoins pour lesquels ils n’avaient pas déposé de demandes de prestations ou services. L’explication donnée à ce sujet a été notamment la crainte que le dépôt d’une demande de bénéficier d’une prestation entraîne le refus d’une autre prestation. Une source nationale d’assurance belge souligne que des efforts sont réalisés en vue de diffuser largement les informations sur les prestations dans un langage clair, en ayant recours à des fonctionnaires de façon presque permanente.
19. Le problème de l’utilisation insuffisante de certains droits est confirmé par une ONG du Royaume-Uni qui s’appuie sur les résultats des recherches abondantes faites au sujet des motifs de la sous-utilisation des droits. Les études mentionnent un ensemble de facteurs : la structure des différents régimes de prestations et l’administration des droits, ainsi que les motifs liés à la mauvaise connaissance du système de prestations et aux idées que le public se fait à son sujet. S’y ajoutent aussi l’absence d’une connaissance élémentaire des prestations et des différentes règles applicables ou encore l’incertitude quant à savoir si la personne pourrait bénéficier d’une prestation déterminée dans la situation qui est la sienne. Une autre ONG irlandaise estime que «le manque d’information est synonyme de manque de pouvoir». D’après l’expérience de cette organisation, la plupart de ses clients préfèrent obtenir directement les renseignements ou les conseils qu’ils recherchent, plutôt que de passer par des intermédiaires pour faire valoir leurs droits. De plus, les bénéficiaires manifestent un vif mécontentement lorsqu’ils s’aperçoivent qu’il existe des renseignements sur les prestations et les services auxquels ils auraient eu droit mais dont ils ont perdu le bénéfice faute d’informations, et ils ont tendance à estimer que les renseignements leur ont été délibérément cachés. En bref, la diffusion d’informations exactes, à jour et accessibles à tous est essentielle pour promouvoir l’autonomisation.
D) L’ÉVENTUELLE INTERDÉPENDANCE ENTRE L’ACCÈS AUX DIFFÉRENTES PRESTATIONS OU SERVICES
20. La plupart des 12 pays qui ont répondu à cette question estiment qu’il existe bien une telle interdépendance mais un certain nombre a répondu négativement. Les réponses semblent indiquer qu’il existe un lien entre l’interdépendance et le degré de transparence du régime d’après les auteurs. Par ailleurs, le libellé peut-être insuffisamment clair de cette question, et un certain recoupement avec la question b), pourraient expliquer la grande diversité des réponses, généralement assez vagues.
21. Dans l’ensemble, le droit à une prestation ou un service n’exclut pas le droit à une autre ou à plusieurs autres, bien que tout dépende de la situation du bénéficiaire éventuel, c’est-à-dire du point de savoir s’il remplit les conditions nécessaires. Par exemple, le droit au paiement d’un minimum vieillesse ou à l’obtention d’autres prestations en cas d’insuffisance des ressources peut ouvrir au bénéficiaire le droit à une allocation de chauffage ou à des services de soins à domicile, ce qui est la situation mentionnée le plus souvent. Au contraire, les bénéficiaires d’indemnités de chômage, dont le versement est limité dans le temps, sont moins susceptibles de bénéficier d’une aide financière supplémentaire, sans toutefois que cette possibilité soit exclue. En Belgique, par exemple, (source gouvernementale) une personne qui perçoit des indemnités de chômage peut avoir droit à des allocations familiales supplémentaires au bout de sept mois. Cette possibilité existe parce qu’en Belgique, la loi prévoit la polyvalence des demandes entre les différents régimes de prestations et, dans un même régime, entre les différentes prestations et allocations. D’après les réponses provenant de deux pays qui admettent le manque de transparence dans leur régime et donc une interdépendance marginale, en Irlande (suivant une ONG), il n’y a guère de chances que l’exclusion d’une prestation ouvre l’accès à une autre. Comme on l’a déjà indiqué, l’obtention de services comme le maintien du revenu, les soins de santé, le logement, etc., est soumise à des critères de ressources différents, bien que les renseignements à fournir dans chaque demande soit fondamentalement identiques. La même source précise que le personnel n’a souvent aucune connaissance au sujet des autres services et conclut que seuls les organismes d’information indépendants ont une vision générale du système de protection et d’aide sociale dans leur pays. Une source du secteur des ONG en Suisse explique que chaque branche du régime de sécurité sociale suisse fonctionne dans son propre cadre législatif. Il en résulte des applications très peu homogènes du droit et des prestations, et une grande diversité dans l’organisation administrative et financière qui font que l’accès aux prestations est difficile à cause de la complexité du système et du manque de coordination entre ses différents éléments.
2.2. Existe-t-il une forme d’exclusion en cascade suite au non accès à l’une de ces prestations ou services ?
22. Les auteurs des réponses ont souvent laissé cette question de côté ou y ont répondu sommairement. Les réponses données par 11 pays montrent que la survenance et la fréquence de ces situations dépendent apparemment du niveau de couverture par la protection sociale dans un pays donné. Dans les pays à haut niveau de couverture, relativement peu de personnes sont exclues du bénéfice du régime qui procure un minimum d’aide car il y a généralement un «dernier recours» consistant en une forme d’assistance sociale procurée par les services publics nationaux ou locaux ou par des ONG. Le refus des offres faites à une personne au chômage (offres de possibilités de formation ou d’un travail ou d’un emploi dont le chômeur estime qu’il n’est pas à la hauteur de son expérience professionnelle ou qu’il refuse pour des motifs d’éloignement, de rémunération trop basse ou de mauvaises conditions de travail) peut entraîner la réduction ou la cessation des prestations.
23. Les personnes qui n’ont droit à aucune autre prestation hormis une allocation d’aide sociale de base peuvent s’estimer exclues dans la mesure où elles ne sont pas intégrées au marché du travail et subsistent à des niveaux minimums et parfois même en deçà, dans des sociétés où les niveaux de consommation sont élevés. Les individus ou groupes qui sont mentionnés comme étant particulièrement vulnérables sont les personnes sans abri ou sans domicile fixe, les réfugiés ou les migrants en situation illégale, les vagabonds mentalement dérangés, les drogués et certains éléments des minorités dont les familles Rom. Dans certains pays d’Europe du Sud, en particulier, la solidarité familiale est toujours un mécanisme solide d’aide mutuelle et de cohésion sociale et les organisations charitables procurent une aide à l’expiration des versements d’indemnités de chômage ou d’autres prestations en l’absence de régimes officiels d’assistance sociale discrétionnaire ou à cause de l’insuffisance des régimes existants.
24. Dans la majeure partie de l’Europe, les catégories à risques sont essentiellement les mêmes mais, dans beaucoup d’économies en transition d’Europe centrale et orientale, ces catégories comprennent les chômeurs non inscrits, les migrants d’autres régions du sous-continent et, en général, un nombre élevé de personnes qui vivent en dessous du seuil de pauvreté (retraités, handicapés ou familles nombreuses, par exemple). Leur situation est d’autant plus dramatique que le dispositif de protection sociale est plus lacunaire. Ainsi, par exemple, l’Ukraine informe que les familles les plus pauvres ne reçoivent pas des allocations de logement, souvent par manque d’information concernant ces familles.
III. Obstacles pratiques et administratifs
3.1. Veuillez décrire des obstacles de nature pratique ou administrative rencontrés par les bénéficiaires des prestations sociales et/ou des services sociaux comme par exemple :
A) OBSTACLES PHYSIQUES
– géographiques
– accessibilité
25. Sur les 17 pays qui ont répondu à ces questions, près de la moitié ont estimé que l’accès des populations rurales aux services de protection soulevait un problème, quels que soient, souvent, l’emplacement géographique de leur pays en Europe et la taille de leur territoire. Les conditions climatiques, notamment les hivers longs et rigoureux, aggravent la difficulté en Europe du nord-est. Dans beaucoup de pays, des réseaux denses de points d’offre des services facilitent l’accès. Dans les autres pays, où de vastes régions sont faiblement peuplées, les contacts sont très souvent entretenus par téléphone, par courrier, par télécopie et par courrier électronique. Cependant, dans un très vaste pays, la Fédération de Russie, les personnes qui vivent dans des endroits éloignés, notamment dans la partie située le plus au nord du pays, ne peuvent pas recevoir certains services durant toute l’année (sources gouvernementales). Une partie importante de ces personnes appartenant à des minorités ethniques et linguistiques -70 nationalités indigènes différentes (conformément au recensement) environ un demi-million de personnes-, elles sont ainsi, tel que souligné par des sources gouvernementales, souvent écartées des canaux d’information sur la protection sociale ainsi que des opportunités d’éducation, de formation professionnelle, des services de l’emploi et des services culturels. En outre, les personnes âgées habitant des emplacements isolés sont confrontées à des privations supplémentaires, considérant que leurs chances d’utiliser des services sont réduites du fait que le réseau de points de fourniture de services est moins dense dans ces zones de la Fédération russe. En Ukraine, les grandes distances entre les villages, les habitations isolées et les centres urbains, ont également des conséquences sur la fourniture des services. Les réponses provenant de quelques pays moins étendus où les distances sont relativement courtes (source gouvernementale, Estonie, ONG, Irlande) mentionnent l’insuffisance des transports publics et notamment le trop petit nombre de trains et d’autobus de desserte locale ainsi que les horaires et le coût de ces modes de transport pour les personnes à bas revenu.
26. L’accessibilité difficile des services pour les handicapés est admise par beaucoup de pays mais tous n’ont pas réagi à ce problème évident et largement reconnu. Les difficultés particulières rencontrés par les personnes handicapées englobent l’usage des transports publics et l’accès aux bâtiments officiels qui ne sont pas équipés correctement pour accueillir les personnes dont la mobilité est diminuée. Certains pays ont établi des services de visites a domicile pour fournir les informations et apporter une aide au sujet des demandes à remplir. Deux pays (Portugal et Royaume-Uni, sources gouvernementales nationales) font état de dispositions législatives pour garantir l’accessibilité aux handicapés. Au Portugal, la loi s’applique aux bâtiments en construction et à l’aménagement des bâtiments existants. Au Royaume-Uni, la loi sur la discrimination à l’égard des handicapés (1995) reconnaît le droit des personnes handicapées à l’emploi et à l’accès aux services au même titre que les personnes valides. Elle prévoit en outre l’élimination ou l’aménagement des caractéristiques physiques qui constituent des obstacles à l’emploi ou à l’usage des services sociaux. Enfin, certains pays mentionnent les problèmes d’accessibilité non seulement pour les personnes âgées ou handicapés mais aussi pour les mères de jeunes enfants qui doivent souvent faire la queue pendant de longues heures et pour qui aucune installation n’existe dans les bâtiments publics pour donner aux enfants les soins indispensables dont ils ont besoin.
B) NIVEAU QUALITATIF DE L’OFFRE
(difficultés de compréhension des textes légaux, complexité des procédures, adéquation de l’offre à la demande pour garantir un accès effectif, qualification des prestataires, qualité de l’accueil, temps d’attente)
27. Cette section est celle qui a donné lieu aux commentaires les plus nombreux et où les problèmes de l’accès ont été mis en évidence le plus ouvertement. Les appréciations sont souvent critiques, non seulement de la part des ONG mais aussi de celle des organismes publics aux différents niveaux, tant à propos de la forme et du contenu des textes législatifs qu’au sujet du fonctionnement des prestataires de services. Ici ou là, les réponses font état de problèmes qui dépassent la portée des questions. Cependant, 18 pays ont répondu à la section III sans traiter de tous les aspects mentionnés.
28. Toutes les réponses reconnaissent que le public a du mal à comprendre pleinement les textes juridiques au sujet de la protection sociale. Quelques réponses confirment également que les procédures sont complexes et un grand nombre admettent, par exemple l’Ukraine, que les difficultés de compréhension et d’interprétation ne sont pas réservées aux bénéficiaires mais sont partagées aussi par les prestataires de services. La plupart des réponses indiquent que des efforts sont faits pour fournir des versions transparentes et simplifiées des textes juridiques. La plupart des services publics et des ONG considèrent que l’une de leurs principales fonctions consiste à conseiller et à aider la clientèle au sujet des procédures de demande car beaucoup d’usagers semblent incapables de se débrouiller seuls. Ainsi, une ONG de Norvège souligne le manque d’informations produites dans des formats accessibles aux différents groupes de personnes handicapées, notamment des formats « faciles à lire », braille, etc… ainsi que de traductions pour les immigrants. le manque de formulaires accessibles Plusieurs ONG observent que les modifications fréquentes, les décisions temporaires ou les versions différentes des mêmes mesures, toutes applicables en même temps, créent une confusion considérable et causent parfois des retards dans la procédure de demande. Selon une ONG irlandaise, la plupart des règles du régime d’aide sociale et les formulaires de demande sont si difficiles à comprendre qu’ils découragent de nombreux demandeurs éventuels et sont donc un obstacle majeur pour la protection sociale. Dans la même veine, une ONG suisse considère que les droits et les régimes de prestations sont trop compartimentés et manquent donc de transparence. Cette situation serait due à l’organisation de l’ensemble du régime de protection sociale et à son manque structurel de coordination et d’harmonisation des prestations et des services.
29. Quant à la complexité des procédures, la plupart des réponses se bornent à en faire état sans guère donner d’autres indications, sauf à mentionner que les procédures trop compliquées peuvent, par exemple, d’après l’expérience d’une ONG suisse, conduire les usagers à renoncer à poursuivre leurs demandes. La complexité des procédures est citée comme l’une des principales causes de la faible utilisation de l’assistance sociale (sources ONG, Irlande). Une ONG finlandaise indique à son tour que l’on estime à 100 000 le nombre des ménages qui pourraient avoir droit à l’assistance sociale mais qui n’en font pas la demande. Là encore, l’une des raisons mentionnées est la complexité de la procédure de demande qui exige parfois trop d’efforts par rapport à la modicité probable des prestations. À ce propos, une autre ONG finlandaise préconise une réforme complète du régime des allocations de subsistance de base car, à son avis, un trop grand nombre de personnes doivent vivre avec des revenus extrêmement bas.
30. Sur les 13 réponses de pays qui contiennent des observations sur la qualification des prestataires de services, un peu moins de la moitié considère qu’elle est de très bonne à satisfaisante ou, au minimum, adéquate. Quelques pays ont des programmes d’éducation permanente ou de formation en cours d’emploi pour leur personnel, tandis que d’autres regrettent l’absence de tels moyens. Le manque de critères au sujet des qualifications nécessaires est signalé spécialement, en précisant que les besoins varient d’un service à l’autre et selon les niveaux dans un même service. Mais les réponses n’indiquent pas précisément quels sont les besoins pour les différents services (administration, santé, aide sociale, etc.) ou ne traitent que très brièvement de cet aspect dans quelques cas. Ainsi, selon une source gouvernementale du Royaume-Uni, «le personnel est encouragé à acquérir des qualifications professionnelles mais il n’est pas obligatoire de posséder des qualifications précises concernant la prestation du service à la clientèle, bien que certains agents aient une formation spécialisée». Une ONG tchèque déplore le manque de personnel formé aux méthodes modernes d’action sociale, tandis qu’une source gouvernementale d’Estonie, où le régime de protection sociale emploie des travailleurs sociaux qui ont une formation, souligne le niveau de rémunération extrêmement bas dans cette profession. La majorité des pays qui ont répondu reconnaissent l’existence d’un manque de personnel qualifié pour tout un ensemble de raisons, dont les politiques de recrutement réduit (source gouvernementale belge), ou jugent défavorablement la qualité du personnel employé par les services publics dans ce domaine. Les exemples cités comprennent le cas de certains agents des services administratifs qui sont incapables de régler les problèmes de relations humaines et sont décrits comme indifférents et condescendants (ONG de France et d’Irlande) lorsqu’il s’agit d’expliquer la complexité des dispositions juridiques à la clientèle. Une source gouvernementale de République tchèque mentionne aussi le cas d’agents qui n’ont pas la capacité de suivre une formation ou de compléter leur formation.
31. La qualité de l’accueil est largement liée à la question précédente, c’est-à-dire au niveau de qualification des prestataires de services, ainsi qu’à l’élément suivant qui concerne le temps d’attente. Seules quelques réponses mentionnent la qualité de l’accueil ; tantôt elles déclarent que l’accueil est «généralement de bonne qualité», tantôt elles donnent des renseignements plus précis au sujet, notamment, des conditions de travail défavorables du personnel d’accueil, c’est-à-dire du mauvais état des salles d’attente ou du manque de respect pour la vie privée dans les bureaux locaux, ou encore de l’accueil indifférent réservé spécialement aux sans-abri (ONG, France) ou du manque d’amabilité des agents qui donnent des renseignements aux clients. Sur ce dernier sujet, les opinions diffèrent entre les ONG et les services publics qui décrivent le réseau de services d’information dans les bureaux locaux d’aide sociale où des renseignements ou des services sont procurés aux usagers par un personnel serviable (source gouvernementale, Irlande).
32. Au sujet des temps d’attente, il est difficile de savoir si cette expression renvoie au temps passé à l’accueil ou au délai qui s’écoule entre le dépôt de la demande et l’obtention des prestations ou des services. Les 10 réponses reçues à ce sujet interprètent donc la question dans ces deux sens. Dans la plupart des pays qui ont répondu, les délais d’attente varient apparemment selon le type de prestations ou de services auquel le demandeur a droit. Les délais semblent être plus long pour les prestations dont le bénéfice est soumis à un critère de ressources ou pour celles qui nécessitent des recherches plus détaillées (comme dans le cas des soins en établissement spécialisé, des pensions d’invalidité, des indemnités de logement ou des allocations aux parents célibataires) que pour les prestations statutaires proprement dites comme les pensions de vieillesse. Les délais d’attente peuvent aussi être assez longs lorsqu’un traitement de physiothérapie ou de psychothérapie est prescrit (service public de santé, Autriche). Certaines ONG dénoncent des délais d’attente inacceptables (ONG, Danemark) tandis que dans d’autres pays, les temps d’attente sont qualifiés de raisonnables (sources gouvernementales, Islande et Norvège).
C) NIVEAU QUANTITATIF DE L’OFFRE
33. Quinze pays ont répondu à ce sujet mais seulement sur certains des aspects mentionnés. À très peu d’exceptions près, la majorité des réponses, qu’elles proviennent des services publics eux-mêmes ou des ONG, soulignent l’insuffisance des ressources, humaines (surtout dans les campagnes) mais aussi financières et matérielles, quelle que soit la situation géographique du pays en Europe (ouest, est ou sud) et, par conséquent, du niveau de développement de la protection sociale. Les différences viennent des normes fixées dans chaque pays au sujet de ce qui est considéré comme des ressources humaines adéquates et comme des fonds suffisants pour procurer les prestations et les services. À cet égard, les besoins de ressources humaines et financières sont beaucoup plus grands dans les pays en transition d’Europe centrale et d’Europe de l’est.
34. Cette situation est due à deux grands facteurs : premièrement, la lourde charge financière que le régime de protection sociale fait peser sur l’économie et sur le budget de l’État, sérieusement aggravée par les difficultés en matière de finances publiques provoquées par les réformes qui introduisent les mécanismes du marché ; deuxièmement, à cause de cette situation, les difficultés vécues par une grande partie de la population, attendu que les politiques sociales sont loin en retard par rapport aux réformes économiques et sont parfois considérées comme un fardeau. De nombreux pays ont donc choisi une approche «ciblée», ce qui veut dire qu’ils ont tenté d’affecter avant tout les ressources à la satisfaction des besoins des catégories de population les plus nécessiteuses et les plus vulnérables, établissant, de ce fait, un dispositif de sécurité hautement sélectif. La nature, la portée et le niveau de la protection sociale varient entre ces pays selon les moyens financiers et les ressources administratives et humaines dont ils disposent, c’est-à-dire selon la disponibilité d’agents ayant la volonté et la capacité de se charger des tâches nécessaires au fonctionnement des services. Par ailleurs, une beaucoup plus grande proportion de la population dépend toujours de l’agriculture, ce qui a d’importantes conséquences pour l’évolution de la politique sociale. Tous les pays en transition ont établi un ensemble minimum de garanties de protection sociale mais leur application concrète rencontre souvent des difficultés comme le versement irrégulier des prestations à cause du manque de fonds (source gouvernementale, Fédération de Russie) ou encore le manque de personnel (qui s’explique par le bas niveau des rémunérations dans les services sociaux publics) qui entraîne de longs délais de traitement des demandes (source gouvernementale, République tchèque).
35. Les pays qui ont inclus des observations sur l’emploi de l’informatique parmi les moyens d’administration de leurs programmes font état d’une amélioration considérable de la fourniture des prestations et des services. Ainsi, une source gouvernementale suédoise indique qu’il est devenu possible d’obtenir des renseignements sur les personnes qui ont droit à des prestations mais qui n’utilisent pas leurs droits. Cependant, la question de l’accès général, du caractère confidentiel des renseignements et des règles d’éthique applicables à l’utilisation de ces nouvelles formes de technologie reste à examiner. Dans les réponses, les administrations sociales qui ne sont pas encore équipées de services électroniques ou qui ne sont que partiellement équipées mentionnent les investissements considérables nécessaires à cette fin. (À ce sujet, l’attention est appelée sur le rapport intitulé : «International Conference on Information Technology: new service opportunities for social security schemes», Montréal (Québec) (Canada), 27-30 septembre 1999, organisée par l’AISS (Association internationale de sécurité sociale, Genève).
IV. Obstacles psychologiques
4.1. Existe-t-il des prestations ou des services qui suscitent un sentiment de stigmatisation sociale chez le bénéficiaire ? Si oui, quels types de prestations et quelles sont les conséquences d’une telles stigmatisation?
4.2. Existe-t-il des prestations ou des services qui suscitent des sentiment de crainte chez certains bénéficiaires, sentiments ayant pour effet de limiter l’accès à ces mêmes prestations ?
4.3. Connaissez-vous d’autres barrières psychologiques à l’accès à la protection sociale ?
36. Comme le déclare une ONG internationale, la stigmatisation n’est pas un sentiment mais une dure réalité. C’est ce que confirment les réponses, émanant principalement d’ONG des 14 pays qui font des observations à ce sujet. Quelques autres réponses déclarent qu’il n’existe pas d’obstacles de ce type. Elles proviennent principalement de services officiels et quelques-unes d’entre elles admettent cependant que ce sentiment peut exister ou qu’il ne peut pas être exclu totalement, surtout dans les régions rurales. Les réactions passablement contradictoires à cette question ne doivent pas être interprétées comme un refus volontaire de reconnaître l’existence de la stigmatisation mais s’expliquent plutôt par le fait que les ONG sont généralement plus près de la base. Comme elles offrent souvent des services sociaux personnalisés, les bénéficiaires ont davantage tendance à exprimer leur sentiments et la réalité de leur expérience véritable que lorsqu’ils ont affaire aux services officiels.
37. La stigmatisation ou la discrimination sociale, qu’elle soit réelle ou ressentie comme telle, correspond à deux situations. La première est celle des groupes ou individus réputés marginaux comme les malades du sida, les drogués, les sans-abri et, souvent, les mères célibataires, tel que mentionné par exemple par l’Ukraine, auxquels s’ajoutent, d’après un bon nombre de réponses, les personnes atteintes de maladie mentale ou même les personnes handicapées physiquement. La seconde est celle des bénéficiaires de l’assistance sociale non contributive, obligatoire ou discrétionnaire, auxquels s’ajoutent parfois aussi les bénéficiaires des indemnités d’assurance chômage. Les réponses mentionnent également les personnes qui suivent un traitement psychiatrique, chez qui le sentiment de stigmatisation relève davantage du subjectif que de la réalité.
38. Quant à la situation des bénéficiaires de l’assistance sociale, plusieurs ONG d’Irlande, qui signalent un grand nombre des obstacles matériels et psychologiques, indiquent deux grandes causes de la stigmatisation. L’une viendrait du mélange d’un régime de droits et d’un régime discrétionnaire dans le système d’assistance sociale (allocation d’aide supplémentaire) irlandais qui paraît avoir une image très négative auprès des demandeurs. Des études auraient montré que de nombreux bénéficiaires de cette allocation tendent à être traités avec mépris par l’administration, d’autant plus que les demandeurs n’ont aucun droit de recours en cas de refus de la prestation qui est de nature discrétionnaire. La seconde cause serait qu’en général, les prestations qui provoquent une stigmatisation sont celles qui sont soumises à des critères de ressources. En revanche, suivant une source des services d’aide officiels régionaux irlandais, s’il est vrai que ces prestations ont un effet de stigmatisation, la situation s’est améliorée grâce aux dispositions législatives qui ont été adoptées et aux directives données au personnel. Néanmoins, la formule des critères de ressources distincts pour chaque prestation est toujours considérée comme un obstacle majeur à l’accès.
39. Il est intéressant d’observer que les réponses provenant d’un groupe de pays (de sources gouvernementales et d’ONG d’Estonie, de Finlande, de Suède et de Suisse) font état d’attitudes très répandues et solidement ancrées dans leurs sociétés qui présentent des analogies du point de vue des systèmes culturels et religieux, dans le sens où chacun devrait être capable d’assumer la responsabilité de sa propre existence et de celle de sa famille sans aide extérieure. En conséquence, les personnes qui ne possèdent pas cette capacité pour une raison ou une autre ont tendance à avoir honte et craignent que leur entourage leur impose un tel sentiment. (À côté de ces valeurs inhérentes, il existe néanmoins, en tout cas à la surface, un consensus selon lequel l’État a la responsabilité de procurer une aide de base à ceux qui ne peuvent pas se débrouiller seuls et qui ne reçoivent aucune autre assistance par ailleurs). Ces attitudes sont particulièrement évidentes à l’égard des bénéficiaires de l’assistance sociale, bien que les personnes qui perçoivent des indemnités de chômage ne soient souvent pas épargnées, malgré les taux de chômage élevés dans ces pays durant les dix dernières années. Le sentiment de stigmatisation est répandu également dans d’autres pays mais surtout parmi les personnes qui bénéficiaient antérieurement d’un statut économique et social plus élevé (source gouvernementale, Roumanie) et qui sont peu enclines à rechercher une aide financière. Il convient d’ajouter que l’image des bénéficiaires de l’assistance sociale ou même des prestations de chômage qui est répandue par les médias, lorsqu’ils dépeignent ces personnes comme des «profiteurs» ou des «parasites», avec des connotations de fraude ou d’abus, le plus souvent infondées et exagérées, souvent exploitées ensuite à des fins politiques, contribue largement à la stigmatisation de ces membres de la société et à la discrimination à leur égard.
V. Obstacles liés à la communication
5.1. Considérez-vous que l’information diffusée concernant les droits aux prestations et les procédures existantes pour leur mise en œuvre sont suffisantes ?
5.2. Le développement des nouvelles technologies a-t-il porté préjudice à certains bénéficiaires au niveau des conditions d’octroi ou d’introduction de demandes des prestations ? (Par exemple l’informatisation du paiement des soins de santé, remboursement sur compte bancaire, etc.)
40. C’est à ce sujet que les réponses données par les services officiels et par les ONG divergent le plus. Dans la plupart des réponses provenant de 15 pays, les alinéas a) et b) ne sont pas traités distinctement. À une exception près, tous les services officiels semblent être satisfaits de la qualité des renseignements qu’ils procurent au public au sujet des droits et des procédures de demande. Quelques-uns reconnaissent cependant qu’il existe des difficultés pour atteindre certaines minorités ethniques ou linguistiques. Au contraire, la plupart des ONG tendent à critiquer fortement l’information diffusée par les sources gouvernementales. Leurs critiques portent globalement sur les aspects suivant : 1) mauvaise qualité générale : inexactitudes ou erreurs dans les documents d’information, renseignements non tenus à jour ; 2) trop de renseignements sur certains services, notamment les régimes de pension, et trop peu sur les autres, par exemple les prestations soumises à un critère de ressources ; 3) manque d’adaptation aux niveaux d’instruction ou aux groupes linguistiques, aux migrants, etc.; 4) fragmentation des renseignements à cause de l’organisation de la protection sociale à différents niveaux (fédéral, provincial, local, par exemple); 5) pas de vulgarisation en direction des groupes désavantagés.
41. Plusieurs exemples tirés des contextes nationaux illustrent ces obstacles liés à la communication dont certains mettent en évidence les rapports entre la complexité d’un régime de prestations donné et la difficulté de l’expliquer concrètement au public. Ainsi, une source gouvernementale du Royaume-Uni distingue trois catégories d’obstacles : a) la complexité inhérente à tout régime de sécurité sociale et de prestations ; b) les formulaires longs et souvent compliqués et la nécessité pour les clients de s’adresser à plusieurs administrations ou bureaux ; c) le manque d’installations pour préserver la discrétion dans de nombreux bureaux locaux. Une ONG belge relève que les renseignements fournis sont non seulement souvent incomplets et incorrects mais aussi fréquemment destinés à un public qui connaît déjà bien le fonctionnement des régimes de prestations. Les ONG irlandaises signalent notamment de nombreux problèmes de ce type. Elles reconnaissent que les services publics qui administrent un vaste régime de protection sociale produisent et diffusent des renseignements extrêmement variés sur les droits aux services sociaux. Elles relèvent aussi que les prestations et les services qui composent le régime sont d’une diversité déroutante. De plus, la langue et le style de la plupart des documents d’information publiés ne sont compréhensibles que par les décideurs et les agents chargés de l’administration des services. Les renseignements sont souvent rédigés dans un langage juridique et bureaucratique. S’il en résulte des difficultés d’accès pour de nombreuses personnes ordinaires, les individus qui ont des problèmes pour lire et écrire, de même que les membres de certaines minorités se trouvent, quant à eux, devant un obstacle majeur. C’est le cas notamment des «Travellers» irlandais (petit groupe minoritaire ethnique autochtone étroitement apparentés aux Roms) ou encore des réfugiés et des demandeurs d’asile.
42. De plus, comme de très nombreuses études l’ont montré si l’on en croit les réponses reçues, les renseignements publiés au sujet d’un mécanisme d’assistance sociale irlandais particulier, l’allocation de secours supplémentaire (Supplementary Welfare Allowance), sont très restreints. Selon les critiques reçues, ce régime est enveloppé de secret dans la mesure où l’administration qui en est responsable, c’est-à-dire le conseil interne de la santé, ne publie pas ses directives. Une autre difficulté d’obtenir des renseignements viendrait, d’autre part, du caractère discrétionnaire des «versements de secours exceptionnels» (Exceptional Needs Payments) et des «versements de secours urgents» (Urgent Needs Payments), chaque conseil de santé fixant ses propres taux et ses propres plafonds. Selon la même source, qui est une ONG irlandaise, les renseignements sur ces prestations ne sont pas mis directement à la disposition du public ou de la communauté ni à la disposition des organismes bénévoles qui aident les demandeurs potentiels.
43. Une source gouvernementale d’Estonie reconnaît qu’il manque toujours des directives suffisantes pour assurer que la législation sur les droits et les prestations soit clairement comprise au stade de l’application et pour éviter que les agents publics aient une marge d’interprétation et agissent au gré de leurs préjugés. Suivant cette source, un grand problème se pose à propos de la loi sur les langues, selon laquelle l’estonien est la seule langue officielle du pays. En pratique, une grande partie de la population qui vit en Estonie est d’origine russe et de nombreuses personnes ne comprennent pas la langue nationale ou ne la parlent pas couramment. Il peut donc arriver que les renseignements sur les prestations sociales n’atteignent pas cette catégorie de population. Les renseignements communiqués par cette source ne permettent pas de savoir si les informations sur les droits à la protection sociale sont disponibles aussi en russe. D’autre part, tel qu’indiqué par une source gouvernementale estonienne, conformément à l’article 51 de la Constitution, « dans les localités dans lesquelles au moins la moitié des résidents permanents appartient à une minorité nationale, la population a le droit de recevoir les réponses de la part des agences étatiques, des gouvernements locaux et de leurs fonctionnaires dans la langue de la minorité nationale ». En outre, le journal officiel dans lequel sont publiés toutes les lois, décrets, règlements, etc… est éditée également en russe. Par ailleurs, l’Office National des Assurances de l’Estonie a traduit et publié en russe des informations sur des questions de sécurité sociale, de pensions, de prestations, etc… et diffuse ces informations dans toutes les régions de l’Estonie. L’Ukraine (source officielle) informe des difficultés rencontrées par la population de la péninsule de Crimée pour comprendre la législation en ukrainien. Dans ce contexte, il est rappelée que, selon le paragraphe 4 de l’article 13 de la Charte sociale européenne, les Parties reconnaissent aux «ressortissants des autres Parties se trouvant légalement sur leur territoire» le droit à l’aide sociale et médicale, l’absence de renseignements au sujet de ce droit peut être considérée comme un obstacle à l’accès à la protection sociale. En revanche, des sources de pays comptant plusieurs groupes linguistiques différents font état de la disponibilité de renseignements sur les droits et les prestations dans les langues officielles.
44. Au sujet des conséquences des technologies nouvelles, la question a été traitée en partie à la section III 3.1.c). Les quelques pays (sept) qui ont répondu à nouveau sur ce point n’ont indiqué aucune difficulté particulière. Dans certains pays où les technologies de l’information ne sont pas encore largement utilisées par le système de protection sociale, les bénéficiaires préfèrent souvent continuer à percevoir les prestations en espèces, et dans d’autres, plusieurs méthodes de paiement sont proposées au choix.
VI. Obstacles socioculturels
6.1. À votre connaissance, existe-t-il des groupes minoritaires qui resteraient en dehors de certaines prestations ou services ou dont l’accès à certaines prestations ou services serait rendu plus difficile ?
6.2. Le faible niveau d’éducation de certaines personnes ou groupe de personnes présente-t-il une incidence sur l’accès effectif à certaines prestations ou services ?
45. Il peut être utile de rappeler, tout d’abord, que le Comité européen pour les droits sociaux a distingué, sur la base de l’article 13 de la Charte sociale européenne (droit à l’aide sociale et médicale), un certain nombre de catégories qui sont susceptibles d’avoir besoin de services sociaux, notamment «les minorités (migrants, gitans, réfugiés, etc.)», ajoutant que «cette liste n’est pas exhaustive car le droit aux services sociaux doit être ouvert à tous les individus dans la communauté». Il serait possible de tenir compte aussi des rapports des pays soumis à la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance qui examinent périodiquement la situation des non-nationaux et des minorités du point de vue de la discrimination.
46. Sur les 19 pays qui ont répondu à cette question, la plupart ont traité des groupes minoritaires (6.1). Dans tous les pays qui ont répondu, il y a (ou il peut y avoir, comme certains l’ont dit) certaines catégories de personnes ou certains groupes qui sont exclus de différentes prestations ou services, ou pour qui l’accès est difficile. Cependant, comme la question ne précise pas clairement la définition d’un groupe minoritaire dans ce contexte, les réponses portent sur un large éventail de personnes qui englobe les sans-abri, les chômeurs non inscrits, les malades mentaux, les drogués, les immigrants (résidents légaux et illégaux), les sans-papiers et les groupes autochtones comme les Travellers et les Roms, plus d’autres personnes ou groupes non précisés.
47. Une catégorie de personnes souvent mentionnée est celle des individus ou des familles sans permis de résidence. Alors que, dans certains pays, ces personnes ou familles n’ont droit à aucune prestation ni à aucun service (comme c’est le cas, selon des sources gouvernementales, en République tchèque, en Suisse et en Estonie où, dans des circonstances exceptionnelles, des prestations peuvent être accordées à la discrétion des municipalités), dans d’autres, elles peuvent avoir droit à certaines prestations après une période déterminée de résidence, comme c’est le cas en Belgique pour les allocations familiales (source gouvernementale) et en Lettonie pour des types de prestations non précisés (source gouvernementale). Comme l’exclusion des prestations et des services ne concerne que ceux qui sont financés par l’État, il ne semble pas y avoir d’obstacles à l’aide provenant des organismes bénévoles.
48. De nombreuses réponses mentionnent les immigrants et les réfugiés. Selon les auteurs de plusieurs d’entre elles, ce groupe de personnes est exclu de «certaines» prestations ou services, sans plus de précisions. On peut citer notamment l’Espagne (source gouvernementale), où les personnes sans domicile fixe et les sans-abri sont exclus, et le Danemark (source ONG) qui accorde des prestations moindres aux immigrants qu’aux nationaux, tandis qu’en Finlande, les immigrants qui sont arrivés dans le pays à un âge avancé n’ont pas droit aux pensions de vieillesse mais peuvent recevoir une aide sociale (source gouvernementale). En Irlande, où le nombre des réfugiés et des demandeurs d’asile a augmenté ces dernières années, une source du secteur des ONG dénonce les préjugés et le racisme manifestés par certains prestataires de services qui rendent l’accès aux prestations et aux services difficile pour les demandeurs. Des indications similaires proviennent de France (source ONG) où des cas de blocage des services par certains agents municipaux ont été relevés, particulièrement dans le domaine des soins médicaux. Une source du secteur des ONG suisses estime que la légitimité des demandes en matière d’assurance contre les accidents du travail et l’invalidité est plus souvent mise en doute par les prestataires lorsque les demandeurs sont des étrangers. Or, selon cette source, les travailleurs manuels étrangers courent souvent des risques d’accident plus élevés à cause du type de travaux auxquels ils sont employés.
49. Les réponses de trois pays en particulier, l’Irlande, la Roumanie et la Slovaquie, décrivent les difficultés rencontrées par leurs groupes minoritaires autochtones, les Travellers et les Roms, déjà mentionnés, à propos de l’accès aux prestations et aux services. Ces deux groupes ont la caractéristique commune d’être traditionnellement nomades, bien qu’un bon nombre d’entre eux soient devenus sédentaires et habitent des logements fixes ou des caravanes. Certains vivent au bord des routes, sans accès à aucun service. Les deux groupes, dans certains pays d’Europe centrale et orientale dans le cas des Roms, sont victimes d’un racisme général et de préjugés anciens de la part d’un grand nombre des sociétés dans lesquelles ils vivent. Cette situation provoque leur marginalisation et leur exclusion de la plupart des institutions et des structures de la société, au niveau individuel et au niveau institutionnel. Par exemple, en Irlande (source ONG), les Travellers qui sont sédentarisés doivent utiliser les services d’aide sociale à des heures qui leur sont réservées, ils doivent utiliser des services d’aide sociale séparés et les enfants sont souvent placés dans des classes à part dans les écoles. En Europe orientale où vit depuis toujours une population Rom relativement importante, la plupart des Roms subsistent en état de pauvreté. En Roumanie (source gouvernementale) une grande partie de la population Rom vit dans une extrême pauvreté en raison du taux de chômage très élevé, surtout depuis 1989 : au moins un homme sur deux est sans travail et la proportion est beaucoup plus forte encore parmi les femmes. De plus, n’ayant pas de terre à cultiver, ils n’ont aucune possibilité de satisfaire leurs besoins alimentaires essentiels. Les Roms sont donc quasiment contraints de fonctionner dans un environnement illégal et, souvent, dans la délinquance. Conformément à cette même source, la minorité Rom fréquente peu l’école secondaire et a un faible niveau d’alphabétisation, et, par conséquent, des bas niveaux d’éducation et de formation. Ces facteurs contribuent à la tendance à s’engager dans des activités illégales. Il est en plus souligné que les principaux problèmes sont liés aux valeurs, attitudes et comportements de ce groupe qui choquent avec ceux des autres groupes de la population ce qui rend l’intégration des Roms très difficile. Le taux de natalité élevé, qui s’explique en partie par un accès très limité aux services de planning familial, est également une cause de pauvreté. Comme en Roumanie, les Roms de Slovaquie ont un taux de chômage élevé et un statut social défavorable, surtout lorsqu’ils vivent dans les quartiers Roms où les conditions de logement sont largement défectueuses. La nouvelle situation socio-économique apparue après 1989 a eu des conséquences très graves pour les groupes de la société les plus défavorisés, dont les Roms, car les problèmes qui existaient déjà auparavant se sont multipliés. De plus, la responsabilité de la politique gouvernementale envers les Roms a changé plusieurs fois de titulaire. Ainsi, la coordination de l’action gouvernementale concernant les Roms a été transférée récemment du ministère du travail et des affaires sociales au secrétariat du gouvernement slovaque. D’après les réponses, ils ne semble pas, cependant, que ces modifications aient changé quoi que ce soit aux possibilités d’accès aux prestations et aux services. Conformément à un rapport récent (source gouvernementale), des efforts spécifiques sont entrepris avec des ONGs pour améliorer la situation de la communauté Rom, notamment dans les domaines de la formation et de l’emploi. Cependant, considérant que la haine et les attitudes discriminatoires envers les Roms ne cessent d’augmenter,- se manifestant souvent par des agressions et de la violence envers les Roms dans des pays dans lesquels ils constituent une minorité importante (jusqu’à 10 pour cent de la population,-au total 8 à 10 millions en Europe), les Nations Unies et l’OSCE portent une attention particulière à ce problème en recommandant à leurs Etats membres, en premier lieu, de mettre en place des législations anti-discriminatoires.
50. Les quelques réponses à la question portant sur l’influence du bas niveau d’éducation de certaines personnes du point de vue de l’accès aux prestations et aux services ont toutes été affirmatives. (Cet aspect a été englobé, au moins implicitement, dans la question précédente et dans les questions V.1 b) et III.3.1 b)).
VII. Autres types d’obstacles
51. La plupart des pays n’ont pas répondu à cette question ni formulé d’observations à son sujet. Les très rares observations reçues traitent principalement de ce que les auteurs considèrent comme des lacunes et des insuffisances dans leur système de protection sociale. Certaines d’entre elles ont déjà été signalées dans diverses réponses, notamment le besoin d’une plus grande clarté dans les renseignements diffusés ou d’une formation plus complète des agents (ONG, Irlande), ou le problème du compartimentage dans l’administration des affaires sociales (ONG, Belgique). Une ONG tchèque critique la règle du non-versement des prestations de chômage durant six mois si le demandeur a perdu son emploi par sa propre faute ou s’il a séjourné à l’étranger durant plus de 30 jours. La même source reproche aussi à l’administration la lenteur avec laquelle elle introduit les principes de la prestation moderne des services. Selon une source gouvernementale d’Estonie, aucun niveau de vie minimum n’est défini pour permettre d’apprécier correctement le besoin d’aide publique. Toujours en Estonie, la population n’est pas tenue de s’enregistrer à son lieu de résidence alors que le droit aux prestations sociales est lié à la preuve d’un tel enregistrement. Enfin, une source gouvernementale de Suède signale que les services sociaux sont généralement conçus pour répondre aux besoins des adultes mais que peu d’enfants semblent savoir qu’ils s’adressent aussi à eux. Ainsi, un enfant peut appeler gratuitement un certain numéro de téléphone à tout moment. Pourtant, à peu près aucune information n’est donnée aux enfants par les services sociaux locaux sur l’existence de cette source d’aide.
B. Exemples de bonnes pratiques et de mesures innovatrices
Dans le but de remédier aux obstacles relevés dans la partie A du présent questionnaire, connaissez-vous des mécanismes ayant été mis en place au niveau national, régional ou local et qui présentent un intérêt pour favoriser l’accès effectif aux prestations ou services sociaux ?
52. Des exemples de bonnes pratiques ont été décrits par 20 pays. Malgré certaines similarités, des différences considérables apparaissent aussi en raison des priorités propres à chaque pays à ce moment particulier du développement de sa politique sociale. Les exemples portent principalement sur les améliorations des mécanismes d’information, la législation récente, les modifications des procédures et les mécanismes de recours.
1. Information
53. Plusieurs pays signalent des améliorations dans la diffusion de l’information sur les droits aux prestations et aux services. Quelques réponses (sources gouvernementales, Allemagne, Islande, Portugal et Suède) notent la grande utilité des sites web sur l’Internet comme sources d’information et la mise au point de logiciels contenant des indications à l’intention des demandeurs et des bénéficiaires.
54. L’Estonie et la Pologne (sources gouvernementales) développent leur utilisation des moyens d’information locaux en diffusant parmi le public, à travers les journaux locaux ou par des bulletins spécialisés, des renseignements sur les droits à prestations et des commentaires sur la législation sociale, et en introduisant de nouveaux prestataires de services.
55. De nombreux pays déclarent qu’ils ont amélioré la présentation et le contenu de leurs documents d’information imprimés. Au Royaume-Uni, par exemple (source : administration gouvernementale nationale), les départements et organismes respectifs ont modernisé leurs brochures d’information, qui ont même été primées pour la qualité de leur présentation et leur rédaction en langage courant. En Irlande, où la multitude des services différents semble être l’une des causes des difficultés d’accès, un service officiel a publié un guide d’information complet sur la protection sociale («Working for Work») qui contient des renseignements sur un large ensemble de services publics.
56. Les organismes de sécurité sociale de la Finlande publient une brochure qui donne des informations sur les droits à prestations et sur les procédures de demande. Cette publication est révisée chaque année et paraît dans les deux langues officielles du pays, tandis qu’une autre brochure sur les assurances sociales (guide des prestations) est publiée aussi en allemand, en anglais et en français, et qu’une troisième brochure (Chez moi en Finlande) paraît dans toute une série de langues parlées par les immigrants et les réfugiés.
57. Dans certains pays, des bureaux de conseils aux citoyens existent depuis un certain temps déjà. Ce type d’organisme, qui procure des renseignements complets sur les prestations, les services et les procédures de demande, a été introduit également en Allemagne dans le cadre des services municipaux, tout comme en Suède. Des centres de conseils ont été créés aussi en Suisse (source gouvernementale); ils sont financés par les pouvoirs publics et conseillent les résidents étrangers au sujet des problèmes d’assurances sociales.
58. Simultanément, les textes juridiques ont été publiés sous une forme simplifiée et traduits dans plusieurs langues. Dans plusieurs régions d’Autriche (source : administrations régionales), des points de contact ont été créés spécialement à l’intention des personnes âgées à qui ils procurent des renseignements sur les prestations et les services. Enfin, un projet pilote a été lancé en Norvège (source ONG) par une ONG afin d’entrer en contact avec les groupes d’immigrants pour mieux cibler l’information qui s’adresse aux minorités et amorcer un mouvement de sensibilisation aux problèmes rencontrés par les immigrants parmi les ONG membres.
2. Législation récente
59. Deux pays ont répondu à ce sujet : la France (ONG) et la République tchèque (source gouvernementale). En France, la loi récente sur la couverture maladie universelle, entrée en vigueur en janvier 2000, cherche à répondre aux besoins de soins de santé des personnes qui, pour des raisons diverses, n’avaient pas accès au système d’assurance-maladie, soit environ 150 000 bénéficiaires. Les personnes dites «en situation de précarité ou d’exclusion», catégorie qui n’était reconnue jusqu’à présent que par certains hôpitaux, auront désormais accès aux traitements et aux soins hospitaliers dans tous les établissements médicaux publics du pays. Les hôpitaux faciliteront l’accès de ces personnes au système de santé et les aideront à établir leurs droits. Les établissements de soins de santé publics et privés qui participent au service hospitalier public ont l’obligation de conclure des accords avec l’État pour procurer tous les services de soins de santé gratuitement aux personnes nécessiteuses.
60. Dans un autre domaine, la loi de décembre 1999 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration doit notamment faciliter l’accès des catégories les plus pauvres de la population aux prestations et aux services; elle vise les personnes qui ont été exclues du système de protection sociale à cause d’un manque de renseignements, de la complexité des procédures, de décisions arbitraires prises par l’administration ou encore d’un manque d’aide pour remplir les formules de demande ou pour se procurer les documents nécessaires. Cependant, outre la complexité de la législation ou des procédures et des interventions, les méthodes de travail des agents administratifs et du personnel des services sociaux sont indiquées comme l’une des causes des difficultés d’accès aux prestations et aux services.
61. Pour cette raison, la loi de juillet 1999 sur les exclusions prévoit que la formation des travailleurs sociaux professionnels doit comprendre un enseignement au sujet du traitement des situations d’exclusion et de la compréhension de ses causes. La même loi prévoit aussi la création de comités départementaux d’action sociale d’urgence, chargés d’assurer la coordination entre tous les organismes qui s’occupent d’aide aux personnes et aux familles en difficulté.
62. En République tchèque, une législation nouvelle sur la sécurité sociale est en cours de rédaction avec la participation des fonctionnaires et des prestataires de services de tous les secteurs. L’objectif est double : mieux orienter les services vers les besoins des bénéficiaires, avec la participation de ces derniers à la gestion de l’organisme prestataire, et moderniser les méthodes d’action sociale. Des propositions sont faites également pour transformer le régime public actuel d’assurance retraite et d’assurance maladie en organisme public indépendant. L’idée est que l’augmentation des ressources financières de cet organisme devrait permettre d’améliorer la qualité des services.
3. Nouveaux services
63. Les nouvelles mesures prises pour améliorer les prestations et les services qui ont été mentionnées dans les réponses varient considérablement. Elles sont généralement particulières à chaque pays, ce qui limite la possibilité de les regrouper. Ainsi, en 1998, l’Italie (source gouvernementale) a introduit dans sa politique sociale une mesure fondée sur un instrument dénommé «indicateur de la situation économique» qui sert à définir et à réviser les critères d’évaluation de la situation économique des personnes qui sollicitent des prestations sociales. L’introduction de cet indicateur doit permettre d’abandonner le système actuel des critères de ressources appliqués pour établir le droit aux prestations. L’Italie fait aussi l’essai d’une prestation de revenu minimum garanti pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale. La création d’un revenu minimum garanti est signalée également dans la réponse du Portugal (source gouvernementale). Dans ce contexte il convient de souligner, tel qu’il est fait par des sources gouvernementales portugaises, que les services sociaux sont de plus en plus pourvus par des organismes privés à but non lucratif, recevant un financement de l’Etat.
64. À propos des exemples de bonnes pratiques venant de certains pays d’Europe centrale et orientale (Fédération de Russie, Roumanie et Estonie), il ne faut pas oublier que les mesures prises pour améliorer l’accès cherchent avant tout à soulager les besoins les plus urgents des groupes les plus vulnérables parmi une population dont une très forte proportion a un niveau de vie inférieur au minimum social. Ainsi, dans la Fédération de Russie (source gouvernementale fédérale), où n’existe aucune base de droit fédéral pour l’aide sociale en espèces ou en nature, les comités régionaux et locaux de protection sociale procurent aux personnes et aux familles nécessiteuses des prestations et des services dont le contenu dépend des ressources financières dont ils disposent. De ce fait, les dispositions prises varient largement d’une région, d’un district ou d’une municipalité à l’autre. Les prestations fournies comprennent des allocations en espèces versées aux ménages à bas revenus ou aux titulaires de pensions modiques et même à certaines catégories d’agents publics (chauffage gratuit pour les familles nombreuses et les retraités, tarifs de téléphone réduits et transports gratuits pour les retraités, lait gratuit pour les enfants, etc.). Les autres prestations et services comprennent généralement des dons de vêtements, des repas gratuits, des allocations d’urgence et un revenu complémentaire versé régulièrement, moyennant des procédures élémentaires d’application d’un critère de ressources qui ne sont cependant pas uniformes mais au contraire très variables à travers le pays, tout comme les types de prestations et de services.
65. En Roumanie (source gouvernementale), des efforts ont été faits ces dernières années pour élargir la gamme des services sociaux et en faciliter l’accès. Avec l’aide du programme PHARE SESAM de l’Union européenne, il a été possible de promouvoir la diversification et la décentralisation des services sociaux en constituant un réseau d’initiatives locales. Ainsi, dans plus de 30 districts du pays, 41 services sociaux modèles ont été créés avec la participation des autorités publiques centrales ou locales et des ONG. Les services nouvellement créés (services aux personnes qui sont dans l’incapacité de quitter leur domicile, logements d’urgence, cantines, ateliers abrités) bénéficient principalement aux personnes âgées, aux familles nombreuses, aux parents célibataires, aux chômeurs, aux sans-abri et aux personnes marginalisées.
66. En Estonie (source gouvernementale), où existe un régime de protection sociale fortement réglementé, fondé sur la loi sur l’aide sociale, un grand nombre des mesures d’amélioration qui ont été prises portent sur les diverses activités qui visent à lutter contre la pauvreté parmi les groupes cibles prioritaires : familles avec enfants, personnes à bas revenu ou ayant des besoins spéciaux (handicapés), personnes âgées et autres personnes qui sont dépendantes des assurances sociales, et groupes marginaux qui ne participent pas au marché du travail ou qui n’entrent pas dans le champ des régimes de sécurité sociale (chômeurs de long terme, sans-abri, anciens détenus, etc.). Seules quelques-unes des nombreuses mesures déjà en vigueur (beaucoup d’autres sont prévues) peuvent être mentionnées : le remplacement des versements en espèces par la fourniture de services, de produits ou de bons aux familles avec enfants, les mesures qui réduisent le risque de sous-développement des enfants en situation de pauvreté, l’aide supplémentaire aux ménages les plus nécessiteux (familles nombreuses ou parents célibataires), les mesures pour assurer l’accès aux traitements médicaux essentiels aux familles qui vivent en dessous du seuil de pauvreté et, de manière générale, les efforts faits pour étendre la protection sociale aux personnes qui appartiennent aux groupes marginaux.
4. Réformes des procédures et des mécanismes de recours
67. Quelques pays décrivent les améliorations des procédures de demande. La réponse du Royaume-Uni (source gouvernementale) mentionne un projet qui vise à simplifier les procédures et la terminologie (déjà mentionné sous la rubrique «Information») et qui recherche de nouvelles méthodes de fonctionnement dont l’utilisation de formulaires de demande communs pour l’aide au revenu, les prestations logements et les allocations d’enfant. L’Islande (source gouvernementale) signale des améliorations dans l’enregistrement des personnes assurées pouvant prétendre à des prestations. En Belgique également (source gouvernementale), les formules de demande des allocations familiales ont été révisées et simplifiées. De plus, une Charte d’assuré social a été rédigée et contient une série de directives sur les procédures à appliquer pour assurer l’accès effectif aux prestations et aux services. La Belgique fait part également de la création de la fonction de médiateur en matière de protection sociale.
68. Quant aux initiatives au sujet des procédures de recours, une source gouvernementale irlandaise mentionne la reconnaissance récente de l’indépendance des procédures de recours. Enfin, une source gouvernementale du Royaume-Uni annonce un projet sur la prise des décisions et les recours qui établira un mécanisme de prise des décisions rationalisé et transparent, avec des procédures de recours simplifiées et des avis écrits dans une langue plus claire.
Notes
1 Ditch, J. et Oldfield, N.: "Social assistance: recent trends and themes", dans Journal of European Social Policy (Sage Publications, Londres),Vol.9, No.1, février 1999, p. 64 à 76.
2 Comité européen sur les droits sociaux, «Social protection and the European Social Charter», p. 71 (Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1999).
3 Ibid., p. 72.
ANNEXE I
Partenariat avec des organisations non gouvernementales en vue d'améliorer l'accès à la protection sociale
1. Une étude comme celle-ci, qui repose sur des informations provenant aussi bien d'instances gouvernementales que d'organisations bénévoles non gouvernementales travaillant dans le secteur de la protection sociale, soulève par la force des choses des questions sur les rapports entre les unes et les autres. Certes, ces rapports se sont compliqués au cours des dernières décennies en raison d'un individualisme plus marqué, du déclin des structures familiales traditionnelles et de la diversification croissante des populations due à d'imposants flux migratoires. Par contre, la communication et la coopération entre les services publics et les ONG se sont peu à peu améliorées, à mesure que l'on est rendu compte que l'Etat ne pouvait – et ne devait – ni instituer ni mettre en œuvre tout l'éventail des services de protection sociale. La tradition d'engagement volontaire ancrée de longue date en Europe occidentale a fait que l'Etat-providence a toujours pu compter ici sur la participation active des citoyens –principale caractéristique d'une société civile – et sur le rôle majeur joué par les organismes bénévoles. Ce rôle s'exerce essentiellement au niveau national et local – bien que les ONG internationales aient pris une importance considérable –, où ils se placent souvent comme intermédiaires entre les citoyens et l'Etat. Même si les ressources financières, les rapports de force et l'influence politique des ONG varient grandement selon leur type, toutes contribuent à mettre en avant les besoins de certaines catégories de la population, ce qui finit par aboutir à l'adoption de nouvelles politiques ou d'une nouvelle législation. On observe également de grandes différences dans la manière dont s'organise la coopération entre bénévoles et professionnels d'une part, et entre les autorités nationales et municipales chargées de la protection sociale d'autre part. Cette diversité dans les rôles dévolus à l'Etat et aux organismes non gouvernementaux et bénévoles s'explique par les traditions historiques et culturelles propres à chaque pays.
2. D'une manière générale, les ONG occupent un terrain qui se situe entre le secteur public et le secteur privé, avec des objectifs sociaux qui ne sont pas, pas encore ou plus couverts comme ils le devraient, ni par l'un ni par l'autre. Ainsi, le fait que l'Etat se mette de plus en plus en retrait permet aux collectivités locales et au secteur associatif de s'implanter petit à petit comme prestataires de services dans le domaine de la santé et de la protection sociale. Qui plus est, en assurant, en fournissant et en procurant des services sociaux et sanitaires, les ONG remplissent – à en juger par les réponses au questionnaire - toute une série de fonctions: information, entraide, défense des droits individuels et collectifs, expérimentation de nouvelles approches pour certains services, lutte pour les droits sociaux, ou encore critiques constructives. Ce rôle critique n'est pas toujours apprécié des pouvoirs publics, car ce faisant, les ONG soulèvent des questions sur les droits et les pouvoirs des usagers, sur l'exclusion et sur l'égalité. Les ONG ont favorisé – et continuent de plus en plus à le faire – l'émergence dans les services publics d'une approche axée sur les consommateurs, approche qui associe ces derniers - c.à.d. les usagers et les bénéficiaires de prestations et services - à la conception et à la fourniture de services sociaux publics.
3. L'un des principaux volets de l'approche axée sur le consommateur est l'amélioration de l'accès aux services, en d'autres termes la nécessité de faire en sorte que l'on puisse les obtenir plus facilement (1) en décentralisant la fourniture des prestations vers de petites structures locales dans et hors du secteur public, (2) en modifiant la façon dont les services sont dispensés et (3) en veillant à ce que les services proposés soient totalement intégrés. Les services proposés dans le cadre d'un quartier, d'une famille et d'autres petits entités de taille “humaine” sont, quasiment par définition, plus accessibles. Ce point est particulièrement important pour ceux qui sont tributaires de leur environnement immédiat en raison d'une mobilité réduite, de ressources insuffisantes ou de contraintes familiales. La décentralisation peut donc être considérée comme un facteur essentiel de toute réforme des services sociaux publics.
4. Le rôle des organismes bénévoles a été souligné dans un document présenté lors de la 24ème Session extraordinaire de l'Assemblée générale des Nations Unies le 23 juin 2000 (A/S-24/2/Add.2 (Partie II). Ce document invite les Etats membres à “promouvoir la contribution que le bénévolat peut apporter à l'instauration de sociétés soucieuses du bien-être de leurs différents groupes comme mécanisme supplémentaire de promotion de l'intégration sociale. ... La Commission du développement social est invitée à examiner la question en 2001, Année internationale des Volontaires .... à favoriser la participation des bénévoles au développement social, notamment en encourageant les gouvernements, compte tenu des vues de tous, à mettre au point de vastes stratégies et programmes, en sensibilisant l'opinion à la valeur du bénévolat et aux possibilités qu'il offre, et en créant un cadre porteur à l'intention des particuliers et autres composantes de la société civile, afin qu'ils puissent prendre part à des activités bénévoles, et du secteur privé, afin qu'ils les soutiennent” (paragraphes 54 et 55).
5. Quelques exemples puisés dans les Etats membres du Conseil de l'Europe ont été choisis pour illustrer le rôle du bénévolat dans le domaine social. En Finlande, les services sociaux sont pour la plupart dispensés par les collectivités locales et sont financés grâce aux impôts municipaux, à des subventions de l'Etat et à une participation demandée aux usagers - à hauteur de 10% des coûts. Il peut arriver que ces services ne parviennent pas jusqu'à certaines personnes qui en ont réellement besoin; aussi les organismes bénévoles sont-ils souvent considérés comme “les mieux à même de s'occuper des laissés pour compte qui en ont été exclus” (VIP, 1999). Selon cette même source, les statistiques et les travaux de recherche montrent clairement que de nouvelles fractures se produisent dans la société, entraînant dans leur sillage l'exclusion d'individus et de groupes vulnérables. Le secteur associatif tient donc une place importante en Finlande, avec plus de 100.000 organismes bénévoles recensés (pour une population de 5 millions d'habitants) et environ 700.000 volontaires participant à divers types d'activités. Ces organismes assurent près du quart des services de santé et de protection sociale.
6. L'initiative britannique baptisée “Home Start Programme” illustre ce qu'est le bénévolat de proximité. Gérée par des volontaires des quartiers concernés qui ont pour eux l'expérience d'avoir élevé leurs propres enfants, elle consiste à offrir aux autres familles soutien, amitié et assistance concrète. Lancé en 1973, le programme intègre à présent sous sa bannière 200 agences Home Start, avec plus de 5.000 bénévoles. Chaque agence est tenue par un coordinateur rémunéré, responsable du financement du programme et du recrutement des bénévoles. Le programme entend venir en aide aux parents isolés, aux foyers ayant des enfants handicapés, aux familles arrivées depuis peu dans un quartier, aux mères célibataires, etc. Des programmes identiques existent en Suède à l'intention des malades mentaux traités en régime ambulatoire, ainsi qu'aux Pays-Bas (Initiative ‘Optap’ pour l'intégration des jeunes ou des familles immigrées qui viennent de s'installer dans un quartier) et en Allemagne (“Familien im Stadtteil”). Aux Pays-Bas, une source explique que “la politique menée par le Gouvernement sur le front de l'immigration, de la pauvreté et de l'inégalité scolaire va "de haut en bas", tandis que les associations et les groupes de citoyens – c.à.d. les ONG – essaient de s'attaquer au problème "de bas en haut"" (Gabriels R., 1999). Une ONG a ainsi lancé des régimes d'aides en créant des caisses d'épargne et de crédit sans but lucratif qui concèdent des prêts aux migrants. En Autriche aussi, il semblerait que des ONG s'activent en faveur des migrants: des groupes de bénévoles aident ici ces derniers à s'intégrer en leur proposant des cours de langue et en leur prodiguant informations et conseils. L'une de ces initiatives s'est vu décerner le "Refugee Award" du UNHCR en 1996.
7. Le ministère danois des Affaires sociales a intensifié sa coopération avec des organismes bénévoles subventionnés dont les interventions, qui complètent celles des professionnels, ont donné de bons résultats, notamment parmi les groupes les moins favorisés. Le travail bénévole vient ainsi renforcer l'action des pouvoirs publics. On a constaté au Danemark que des particuliers, des groupes de citoyens, des associations communautaires locales, etc. proposaient souvent des solutions et des idées originales pour travailler ensemble. L'expérience montre en outre que les initiatives bénévoles sont souvent plus souples et ont une portée plus profonde et plus vaste que les mesures émanant des pouvoirs publics. La raison en est peut-être l'approche adoptée par ces organismes, grâce à laquelle usagers et travailleurs bénévoles se retrouvent sur un pied d'égalité. Au Danemark, la coopération avec les associations bénévoles consiste généralement pour les autorités locales à mettre à leur disposition des locaux et du matériel; certaines reçoivent également une aide financière. En Italie, où le bénévolat est régi par la loi (Loi n° 266 de 1991), ce secteur est en constante progression depuis le milieu des années 90 et coopère avec les autorités locales en dispensant des services sociaux dans le cadre de la loi. Il offre des services qui complètent ceux, souvent insuffisants, que proposent les prestataires publics sur le plan socio-sanitaire (VIP, 1999).
8. En Europe centrale et orientale, les organisations non gouvernementales étaient tombées dans l'oubli pendant les dizaines d'années de régime totalitaire. Lorsque celui-ci s'est effondré en 1989, elles ont refait surface et ont rapidement commencé à mener des activités dans différents secteurs. Le changement de régime a incité bon nombre de citoyens à s'impliquer pour défendre des causes qui leur semblaient importantes. Les nouvelles initiatives concernaient – et concernent encore – pour la plupart la protection de l'environnement, la protection sociale et la politique sociale, ainsi que l'aide humanitaire. Le nombre d'ONG a considérablement augmenté dans la majorité de ces pays, mais, comme le souligne une étude, “elles sont le plus souvent, au mieux, tolérées par les pouvoirs publics et rarement considérées comme des partenaires ... (même si) de plus en plus de programmes supranationaux et internationaux, y compris les programmes du UNHCR, le programme Phare de l'UE, le programme TACIS, etc., appuient le travail que font les ONG partenaires comme prestataires de services sociaux ” (Deacon B.,1997).
9. En Pologne, il semble que les ONG "prolifèrent, signe d'une nouvelle dynamique citoyenne qui bute cependant sur l'absence de soutien et d'encadrement par les pouvoirs publics ...Tout le problème réside dans le transfert de compétences, qui doivent être dévolues à des instances décentralisées (c.à.d. municipales) et à des associations privées et bénévoles à but non lucratif, notamment des ONG " (POMOST- Entraide,1998). Dans ce pays, quelque 3.500 organisations opèrent activement comme prestataires, c.à.d. proposent des biens et services essentiels aux pauvres, aux personnes âgées, aux personnes seules ou handicapées, etc., ou comme associations ou groupes de défense des intérêts des catégories précitées. Un certain nombre de problèmes – qui ne sont pas inconnus des ONG des pays de l'Union européenne – sont apparus en Pologne et doivent encore être réglés; on songe, pour n'en citer que quelques-uns, au partage clair des responsabilités entre les autorités nationales, régionales et locales d'un côté et les ONG de l'autre, à l'élaboration d'un cadre juridique approprié régissant la coopération entre organismes publics et ONG, ou encore à l'octroi par l'Etat d'aides financières aux ONG (ibid.)
10. En République tchèque, le système de sécurité sociale tel qu'il a été réorganisé en 1996 repose sur trois éléments: assurance sociale, revenu minimum versé par l'Etat et assistance sociale, et il bien délimité sur le plan financier et administratif. L'assurance sociale et le revenu minimum obéissent au principe de solidarité énoncé dans la législation sociale, tandis que l'assistance sociale concerne les individus et les besoins non couverts par les deux autres régimes et est censée empêcher les situations de pauvreté et de dénuement par le biais de prestations en espèces, d'un minimum vital (nourriture, vêtements et logement) et de services sociaux. Ce régime est financé par des subventions de l'Etat aux collectivités locales. Une source indique cependant que “les autorités locales ne sont ni préparées ni suffisamment organisées pour faire face à la demande potentielle ... de sorte que ce sont les associations bénévoles et les œuvres de bienfaisance qui sont fortement sollicitées pour assurer des aides et des services au niveau local” (Castle-Kanerova, M., op. cit.).
11. Des informations en provenance de Hongrie signalent également le rôle croissant joué ici par le secteur associatif; en 1998, on y recensait plus de 50.000 organisations civiles bénévoles proposant informations, soins médicaux, services de garderie, soins à domicile, etc. (Szeman, Z.,1999). Les bénéficiaires de ces services étaient des jeunes (51%), des personnes âgées (44%), des personnes handicapées (31%), des personnes en mauvaise santé (30%), des familles en difficulté (28%) et des déshérités (25%). Plus de la moitié des 3.000 collectivités locales ont passé des accords de coopération avec les organisations en question. Cette situation résulte des bouleversements qu'a connus le système en 1990, lorsque l'Etat a décidé de se démarquer progressivement de l'activité économique et des services de protection et d'assistance sociale.
12. En ce qui concerne la situation des ONG dans la Fédération de Russie, le partenariat social entre ces dernières et les autorités est devenu, dans certaines parties du pays, un moyen d’aborder les problèmes sociaux que les autorités ne sont pas en mesure de prendre en charge, normalement en raison du manque de fonds ou de personnel qualifié. Dans le domaine de la protection sociale, l’assistance aux personnes dont les pensions ou prestations n’ont pas été payées constitue un exemple, -dans ce cas, en assistant les pauvres, les sans-abri, les anciens combattants, les familles en détresse, ou les personnes handicapées, en leur offrant des soins médicaux ou de rééducation. Le travail des ONGs est réglementé par la Loi sur les ONGs, adoptée par le Duma d’Etat en 1995. Actuellement, il y a plus de 30 lois, décrets et règlements sur le partenariat social et le dialogue social. Même si les données concernant leur nombre exact varie, il semblerait qu’environ 60 000 organisations travaillent dans le domaine social, en portant une aide à environ 20 millions de personnes et en procurant un emploi à 2 millions de personnes chaque année. Selon des estimations, 10 pour cent de la population russe consacrerait entre 4 et 5 heures par semaine à du travail volontaire. Même si les ONGs sont devenues une force publique, elles ne sont pas pour autant considérées comme un partenaire dans des conditions d’égalité par une partie importante des autorités fédérales et régionales, et surtout par les autorités locales. Pour cette raison, en vue de faciliter et d’améliorer la coopération entre les ONGs et les différentes autorités, le programme TACIS, sponsorisé et financé par l’Union européenne a lancé des projets pilote dans plusieurs régions. Des centres de coordination dont le but est de faciliter les interactions entre les autorités et les ONGs ont été instaurés par ce biais, ainsi que des centres de partenariat social, qui ont créé des bases de données sur les activités des ONGs et sur leur coopération avec des institutions étatiques et municipales. D’après le Ministère du Travail et du Développement Social, l’expérience et les résultats du projet TACIS ont été distribués à toutes les régions.
13. A part le projet TACIS, d’autres initiatives sur le partenariat social impliquant aussi bien les ONGs, que les autorités locales/ régionales, les entreprises locales et/ou des syndicats ont été mises en œuvre. Certains de ces projets ont été financés par des organisations internationales ou étrangères. Des exemples montrent que les ONGs sont en train de constituer des réserves dans des Centres de Ressources qui entretiennent des relations avec les autorités et qui permettent aux ONGs d’adhérer (par exemple : Nizhni Novgorod, Saratov, Samara). Les organisations donatrices étrangères, somme USAID, ont lancé dans les années 90 un programme de soutien au secteur des ONGs dont le but est de promouvoir la coopération entre les fonctionnaires gouvernementaux et les ONGs et qui a eu pour résultat la création de la Fondation Publique Interrégionale « Centre de Soutien des Initiatives Sibériennes » à Novosibirsk. Conformément à ce Centre, 1800 ONGs seraient actives en Sibérie et toutes les principales villes de Sibérie auraient mis en place des départements spéciaux de relations avec les ONGs. En outre, des initiatives sur le partenariat social seraient discutées dans le cadre de tables rondes et des conférences, le but étant d’instaurer des procédures de coopération entre les ONGs et les autorités locales. Le partenariat social implique également de plus en plus d’entreprises privées au niveau local, ce qui contribue à créer une interaction entre les ONGs, le secteur privé et l’administration de la ville dans la solution des problèmes sociaux.
14. En résumé - ainsi qu'il est dit en substance dans un récent rapport de la Commission européenne sur “La situation sociale en Europe en l'an 2000” -, les données scientifiques sur le bénévolat et l'activité bénévole dans les Etats membres sont certes fort peu nombreuses, mais celles qui existent laissent à penser que le phénomène est important et va en s'accroissant. Et ce rapport d'ajouter que, selon une enquête menée auprès de plus de 20.000 personnes partout en Europe, un Européen sur quatre accomplit des tâches non rémunérées pour toute une série de causes charitables et d'associations bénévoles. L'idée de citoyens de la société civile choisissant d'eux-mêmes d'agir pour le bien commun fait également son chemin, comme on l'a vu plus haut, dans les pays d'Europe centrale et orientale.
ANNEXE II
Lignes directrices
Les lignes directrices sont inspirées par les réponses au questionnaire analysées dans ce rapport avec l’objectif de faire des recommandations pour améliorer la protection sociale. Dans plusieurs cas les lignes directrices se référent directement ou indirectement au contenu de certains paragraphes, tels que :
I. Améliorer la communication et l’information concernant les droits, les prestations et les services : paragraphes 17, 18, 19, 26, 31, 40, 41, 42 et 43.
II. Améliorer le gestion et l’organisation des fournisseurs de prestations et de services sociaux : paragraphes 6 à 10, 21, 22, 30, 32, 33, 37, 39, 48 et 49.
III. Améliorer le partenariat entre les organismes de protection sociale et les ONG, et autres acteurs de la société civile : Annexe I, paragraphes 1 à 14.
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