GGIS(2010)19F fin.
Strasbourg, le 20 décembre 2010
Troisième réunion en vue d’examiner les évolutions intervenues dans le domaine du vote électronique depuis l’adoption de la Recommandation Rec(2004)11 sur les normes juridiques, opérationnelles et techniques relatives au vote électronique
Palais de l’Europe, Strasbourg
16-17 novembre 2010
RAPPORT DE REUNION
établi par le Secrétariat
1. La Recommandation Rec(2004)11 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les normes juridiques, opérationnelles et techniques relatives au vote électronique a été adoptée par les Délégués des Ministres en septembre 2004. Dans ce texte, les Etats membres sont invités à assurer un suivi de leur politique et de leur expérience en matière de vote électronique. Avec ses réunions biennales sur les évolutions intervenues dans le domaine du vote électronique, le Conseil de l’Europe offre une plateforme pour l’étude des nouveautés en question au niveau européen. Aussi a-t-il convoqué, les 16 et 17 novembre 2010 à Strasbourg, la troisième de ces réunions pour examiner les faits nouveaux intervenus dans le domaine du vote électronique depuis la dernière réunion sur ce thème à Madrid en octobre 2008. L’ordre du jour et la liste des participants figurent dans les annexes au présent rapport.
2. Cette réunion à laquelle sont représentés 17 Etats membres du Conseil de l'Europe et le Brésil offre une tribune pour mettre en commun les expériences des uns et des autres, et examiner deux séries de directives – l’une sur la transparence, l’autre sur la certification des systèmes de vote électronique. L’un de ses objectifs spécifiques est de réfléchir aux suites à donner aux activités relatives au vote électronique à l’issue des cinq ans d’existence du projet du Conseil de l’Europe sur la bonne gouvernance dans la société de l'information (GGIS).
3. Des rapports intérimaires ont été soumis par la Belgique, la Bulgarie, l’Espagne, la Fédération de Russie, la Finlande, la Norvège, la République tchèque, la Roumanie, la Suisse et le Brésil, ainsi que par le Comité technique d’OASIS chargé de la question du vote électronique (document GGIS(2010)13). Des représentants des autorités ministérielles belges, bulgares, norvégiennes, suisses et brésiliennes présentent oralement les progrès et évolutions observés dans leur pays, et des spécialistes universitaires rendent compte des faits nouveaux intervenus en Autriche et en Estonie. Tous les rapports intérimaires et les exposés présentés lors de la réunion peuvent être consultés sur le site Web du projet GGIS :
http://www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/GGIS/E-voting/
4. S’agissant de l’Estonie, Kristjan Vassil, de l’Institut universitaire européen de Florence, indique que l’analyse comparative de quatre scrutins organisés dans ce pays depuis 2005 fait apparaître que, si l’âge n’est plus un facteur aussi prédictif du vote électronique dans la mesure où celui-ci est de plus en plus populaire, les clivages linguistiques continuent en revanche de poser problème.
5. L’Autriche, où le recours au vote électronique reste subordonné à une modification de la Constitution, n’a pas remis de nouveau rapport intérimaire. Dans son exposé consacré aux élections de la Fédération autrichienne des étudiants, qui se sont déroulées en 2009, Andreas Ehringfeld (Institut technique universitaire de Vienne) s’intéresse aux raisons qui expliquent la résistance populaire au vote électronique en Autriche. Il rend également compte de l’expérience acquise dans la lutte contre les cyberattaques (refus de service et faux sites web, notamment). Pour contrer les tentatives d’hameçonnage (phishing), il suggère, pour attirer les électeurs vers le site web du système de vote électronique, de passer par de multiples canaux – affiches, prospectus et liens provenant d’autres sites web fiables. Sur le plan opérationnel, il faudrait mettre en place des mécanismes de contrôle internet pour vérifier les résultats des moteurs de recherche et déceler d'éventuelles tentatives d’hameçonnage. Afin de rassurer et de sensibiliser les usagers, les sites web officiels et les systèmes de vote sur internet qui concerneraient des élections aux résultats juridiquement contraignants devraient, d’une manière générale, être hébergés dans l’espace réservé aux noms de domaines attribués aux pouvoirs publics.
6. Le représentant de la Norvège fait état de l’avancement du projet pilote en cours dans son pays; il indique qu’un système permettant aux usagers de vérifier la transmission correcte de leur vote a été mis en place afin de rassurer les électeurs et de garantir un niveau maximal de sécurité et de transparence. La Norvège semble s’être ainsi largement inspirée du système estonien et avoir ajouté le mécanisme de vérification pour régler le problème particulièrement délicat du traitement des données avant leur cryptage.
7. En ce qui concerne le Brésil, Susan Kleebank souligne que le vote électronique, à distance ou non, a gagné la confiance du public dans ce pays, témoin le nombre croissant de scrutins électroniques.
8. La représentante de la Suisse fait part des leçons tirées dans son pays de la coopération récente entre des cantons qui avaient mis au point et testé des systèmes de vote par internet et d’autres qui avaient déclaré vouloir se doter de tels systèmes. La Suisse donne par ailleurs la possibilité de voter par internet à ses ressortissants à l’étranger. 90% des inscrits sur ces listes électorales vivent dans l’un des pays parties à l' « Arrangement de Wassenaar sur le contrôle des exportations d’armes conventionnelles et de biens et technologies à double usage » 1 ou dans un Etat membre de l'UE. L’attention particulière qu’accordent les autorités électorales helvétiques à ces pays vient de qu’ils autorisent l'échange de données cryptées - procédé utilisé pour le vote par internet.
9. Le Professeur Mihail Konstantinov explique que le vote électronique a été testé avec succès en Bulgarie dans neuf bureaux de vote pendant les élections parlementaires de 2009. Le projet a toutefois été suspendu au vu des coûts élevés qu’entrainerait l’introduction des machines de vote électronique dans les 12.000 bureaux de vote du pays et les retours négatifs sur le vote électronique en provenance de pays tels que l’Allemagne et les Pays-Bas. Il ajoute que l’Assemblée nationale actuelle remettait en question le vote électronique et avait établi un groupe interparlementaire chargé d’élaborer un nouveau code électoral, code qui est actuellement en discussion au Parlement.
10. Dans son rapport sur les développements intervenus en Belgique, Stéphan De Mul fait remarquer que, depuis 2006, un processus d’intenses réflexions est en cours quant à la possibilité de réactualiser le système de vote électronique. En attendant les décisions du gouvernement, il est envisagé de recevoir un prototype du nouveau système de vote électronique au printemps 2011 et d’organiser une expérimentation du système durant l’été. Si ces différentes étapes s’avèrent satisfaisantes, le nouveau système de vote électronique pourrait être mis à la disposition des communes en vue des élections provinciales et communales du 14 octobre 2012. Il ajoute qu’en 2009 la Belgique a initié un projet sur le vote électronique pour les Belges vivant à l’étranger. Ce projet pourrait être relancé pour les élections parlementaires de 2011.
11. Le représentant de l’OSCE/BIDDH souligne que le vote électronique continue de susciter un vif intérêt auprès des Etats membres de l’OSCE et de la présidence en exercice kazakhe de l’Organisation. Cela étant, ils ne sont qu’un petit nombre d’Etats membres à y avoir actuellement recours, et certains y ont même renoncé à la suite d’expériences malheureuses. Il indique que le Conseil de l’Europe est considéré comme un acteur central sur la question du vote électronique, la Recommandation CM Rec(2004)11 étant le seul document international adopté à ce jour en la matière. Rappelant que le BIDDH avait choisi, pour les nouvelles technologies de vote, une approche plus large que celle retenue dans les directives du Conseil de l’Europe, il appelle les Etats qui souhaitent se doter d’un système de vote électronique à examiner tous les aspects du problème – questions techniques, volet juridique, sécurité – afin de faire le bon choix. Il tient à préciser que le BIDDH souhaite poursuivre sa coopération avec le Conseil de l’Europe et d’autres institutions, et insiste sur la nécessité de continuer à tenir des réunions biennales pour faire le point de la situation.
12. Le représentant d’ACEEEO intervient également et annonce que du 15 au 18 juin 2011, ACEEEO tiendra une conférence à l’occasion du vingtième anniversaire de l’Organisation. Un rapport écrit sur l’avancement des travaux du Comité technique sur le vote électronique d’OASIS est mis à la disposition des participants.
13. Deux séries de lignes directrices, l’une sur la transparence des élections par voie électronique, l’autre sur la certification des systèmes de vote électronique, ont été préparées par le Secrétariat, avec la contribution des représentants des Etats membres intéressés et de divers spécialistes universitaires. Les participants accueillent ces lignes directrices avec beaucoup d’intérêt et les valident ; ils reconnaissent qu’elles offrent une référence commune en la matière. Le Secrétariat rappelle que l'on a ici voulu privilégier une approche politiquement réaliste et économiquement viable plutôt que de se focaliser sur un modèle théorique ou idéal.
14. La représentante de la Suisse souligne que ces lignes directrices en sont encore à l’état de version de travail, dans la mesure où les expériences concrètes en matière de vote électronique sont en constante évolution. Leur forme nécessite et autorise qu’elles soient revues et élargies. Les autres participants à la réunion abondent dans le même sens. Les participants émettent un certain nombre de commentaires détaillés sur différentes parties des deux séries de lignes directrices et il est demandé au Secrétariat de les prendre en compte lors de la prochaine révision des deux textes.
15. En ce qui concerne les lignes directrices sur la transparence des élections par voie électronique, certains participants s’interrogent sur la manière de mettre en œuvre au mieux les lignes directrices dans un pays aux langues multiples, les représentants de la Belgique et de la Suisse insistant sur l’importance de prendre en compte la législation existante. Les participants s’interrogent également sur le moyen de mesurer la confiance des citoyens dans le système électoral actuel (ligne directrice n° 1). Sur la question de l’accès aux documents et rapports par les observateurs d’élections et par les médias (ligne directrice n° 6), la Suisse demande qu’une distinction soit faite entre les observateurs officiels des élections et les médias, puisqu’il est possible que ces derniers ne soient pas toujours mesurés et neutres dans leur couverture des élections. En ce qui concerne la ligne directrice n° 13 sur l’utilisation d’un deuxième support d’enregistrement des voix exprimées, la Norvège demande que le concept de « vérifiabilité de bout en bout » soit inclus dans le texte de cette ligne directrice.
16. En ce qui concerne les lignes directrices sur la certification des systèmes de vote électronique, le représentant de la Belgique attire l’attention sur le principe d’acquisition par le biais de marchés publics pour les systèmes de vote électronique et rappelle aux participants que non seulement les critères financiers, mais aussi les critères techniques devraient être pris en compte au moment de la prise de décision. Il ajoute qu’au vu du contexte économique actuel, les lignes directrices devraient attacher plus d’importance aux considérations d’efficacité afin que les contraintes financières ne fassent pas obstacle à l’introduction des systèmes de vote électronique par les Etats. L’Allemagne demande que les explications de la ligne directrice n° 9 sur les normes internationales existantes qui pourraient être pertinentes pour la certification des systèmes de vote électronique soient plus complètes et que le glossaire des termes en annexe soit davantage aligné sur la terminologie des normes existantes.
17. L’échange de vues sur les directives relatives à la transparence et à la certification est suivi de l’examen du point consacré au lancement du Manuel du Conseil de l’Europe sur « Les étapes clés de la mise en place du vote électronique », préparé par un membre du Secrétariat, Susanne Caarls. Ce manuel a été rédigé à l’intention des gouvernements et des organisations qui s’interrogent sur l’opportunité de mener des projets pilotes en la matière ou d’instaurer le vote électronique à titre d’essai, ou qui envisagent de l'intégrer définitivement dans leur système électoral.
18. Lors de la séance de clôture, les participants discutent des perspectives et défis que l’avenir pourrait réserver au vote électronique. Le Secrétariat répète que, même si le projet sur la bonne gouvernance dans la société de l’information (GGIS) touche à sa fin, le Conseil de l’Europe continuera d’attacher une grande importance aux questions électorales. De plus, l’année 2011 sera un jalon essentiel en ce qu’elle sera marquée par l’introduction du vote électronique dans différents scrutins en Estonie, en Norvège, en Suisse et dans la Fédération de Russie.
19. Le représentant de « e-voting.cc », Manuel Kripp, propose que les « conférences internationales sur le vote électronique », qui se tiennent tous les deux ans près de Bregenz (Autriche) depuis 2004, prennent le relais des réunions intergouvernementales organisées par le Conseil de l’Europe pour faire le point de la situation. Par ailleurs, « e-voting.cc », en coopération avec l’Université technique de Vienne, pourrait créer une plateforme collaborative en ligne pour poursuivre les échanges d’expériences et de savoir-faire que ces réunions ont facilités depuis 2004.
20. Les participants s’accordent à dire que cette proposition mérite d’être soigneusement examinée. Ils font cependant observer que, pour qu’elle soit crédible auprès des gouvernements, il faut que le Conseil de l’Europe soit une partie prenante ayant sa propre identité et s’implique, d’une manière ou d’une autre, dans la gestion de la nouvelle plateforme. L’utilisation de ce nouvel outil de plateforme collaborative en ligne nécessiterait par ailleurs une forme de supervision et de modération. Les participants estiment en outre que les consultations et échanges d’expériences en ligne via la plateforme sont sans doute importants pour renforcer le dialogue et tirer parti des leçons des uns et des autres, les réunions permettant de discuter en face à face restent toutefois nécessaires pour que la coopération s'inscrive dans la durée. Il est convenu que la nouvelle plateforme sera accessible à un groupe fermé d’usagers, sur invitation uniquement, pour favoriser un dialogue informel entre les Etats membres participants et les experts.
21. Les participants approuvent également l’idée de poursuivre les réunions intergouvernementales biennales sous une autre forme ; il pourrait s’agir d’ateliers spécialisés – un « volet intergouvernemental » - qui se tiendraient la veille ou le lendemain de la « Conférence biennale sur le vote électronique ». Cette solution permettrait aussi de participer à la conférence et aux discussions plus académiques.
22. En fin de séance, les participants demandent au Secrétariat de porter les conclusions de la présente réunion à l’attention du Comité des Ministres, en mettant plus particulièrement en avant les suggestions tendant à créer une plateforme collaborative en ligne et à poursuivre les réunions biennales d’examen sous l'égide des conférences de Bregenz sur le vote électronique. En l’absence de programme spécifiquement consacré à la gouvernance électronique, les participants forment le vœu que le Conseil de l’Europe puisse trouver des moyens budgétaires et humains, fussent-ils limités, dans le cadre de ses activités consacrées aux questions électorales afin d’apporter son concours à cette plateforme et à ces réunions biennales d’examen. Par ailleurs, ils indiquent leur souhait que les conférences de Bregenz restent sous le Haut Patronage du Secrétaire Général.
Mardi 16 novembre
9h30 Séance d’ouverture
(pause café en Présentation des participants
milieu de matinée) Contexte et objectifs de la réunion – Allocution introductive du Secrétariat
Rapports d’avancement par des :
Etats membres du Conseil de l’Europe
Suisse - Ardita Driza-Maurer, document GGIS(2010)16
Estonie - Kristjan Vassil, document GGIS(2010)15 (en anglais)
Autriche - Andreas Ehringfeld
Norvège - Henrik Nore, document GGIS(2010)10 (en anglais)
Autres Etats
Brésil - Susan Kleebank, Conseillère aux Affaires Internationales auprès du Tribunal Electoral Suprême, document GGIS(2010)9 (en anglais)
Rapports d’avancement d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe (documents GGIS(2010) 7, 11, 12, 14, 17) et d’autres pays
Belgique- Stéphan De Mul, document GGIS(2010)8
Bulgarie- Mihail Konstantinov, document GGIS(2010)18 (en anglais)
12h30 – 14h Pause déjeuner
14h- 18h Rapports d’avancement – Suite
(pause café en
milieu d’après-midi) Organisations internationales
BIDDH - Robert Krimmer, Conseiller principal sur les nouvelles technologies en matière de vote
ACEEEO- Jenö Szep
Transparence
Présentation des lignes directrices du Conseil de l’Europe sur la transparence des élections par voie électronique document GGIS(2010)5
Discussion Générale
Mercredi 17 novembre
9h Présentation du Manuel sur le vote électronique : étapes clés
(pause café pour la mise en œuvre d’élections par voie électronique
en milieu
de matinée
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